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《行政许可法》对反腐败的立法意义 2004-11-12 09:25 2004-11-12 09:25
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《行政许可法》对反腐败的立法意义

“在一定意义上,可以说行政许可已经成为一个腐败源。”行政领域的腐败大多发生在审批环节上,许多领导干部利用审批权谋取私利。据最高人民检察院统计,2003年在行政执法和司法领域,立案侦查涉嫌贪赃枉法、徇私舞弊等犯罪的行政执法人员和司法人员达9720人,占立案总数的22.3%,同比上升1.4个百分点。针对这种情况,《行政许可法》将规范行政许可的设定和实施作为出发点,注重从根本上、制度上来防止和治理腐败。同时,它所体现的便民精神意味着政府管理理念正从管制型向管理服务型的转变。

《行政许可法》的
立法原则和理念
  《行政许可法》遵循职权法定的原则,规范行政许可的设定和实施,有助于限制行政权力,抑制腐败行为。其一,行政许可法规定仅六类直接与国家、社会、人民重大利益相关的事项可设定许可,而市场、社会能够调节自理的以及行政机关通过事后监督能够解决的事项可以不设许可。这样,通过对设定行政许可内容的明确规定,使得政府将部分审批权合理地让渡、归还给市场主体,使市场主体能够积极发挥其在资源配置中的作用,政府的审批权随着放权、还权的过程回归到它应该管、管得了的事情上,从而最大限度地防止滥用审批权谋取私利。其二,行政许可法规定了设定许可的法律层级,相对集中了许可的设定权,除法律、法规和省级政府规章在特定条件下可设定行政许可外,其他国家机关包括国务院各部门都一律不能设定许可,据此,现行行政审批中近50%要修改或取消。立法主体层级的提高,代表了更广泛的民意,在一定程度上避免了许可权设置的随意性。这种做法不仅使部门利益主义和地方保护主义有所收敛,而且使贪官污吏难以通过权钱交易敛财。其三,针对行政许可领域“暗箱操作”的顽疾,行政许可法明确规定设定和实施许可的公开、公平、公正原则,将行政机关的行为置于“阳光”之下。比如:“政务公开”要求将有关许可的规定和行政许可决定在办公场所公示,有了公开的制度,腐败就无处藏身;而听证程序更强化了行政机关程序上的义务(告知听证权利、申请回避、举证说明理由、质证和申辩),在一定程度上限制了行政机关的自由裁量权,防止了权力的滥用。
  《行政许可法》确立权责一致原则和监督原则,体现了依法行政的要求,强化了各方的法律责任,从而进一步规范权力行使,加强控权力度。行政许可对行政机关来说,不是一种可以随意处置的权力,而是一种责任。一经许可,行政机关即应保护被许可人的合法权益,并履行对被许可人应承担的义务进行监督的责任。但是长期以来,我国的行政管理带有较明显的趋利性特征,权力与利益挂钩而与责任脱钩。许可法确立的权责一致原则,要求“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿”,从而进一步规范权力行使。权责一致后,通过“权力寻租”而进行的腐败就会大幅度减少。
  行政许可法确立的监督原则,明确规定“谁许可、谁监督”,强化了各方的法律责任,对违法设定和实施行政许可的法律责任、实施许可后不履行监督职责的法律责任作了明确规定,使行政机关上下之间、内外之间建立起有效的监督机制,必须依法更加理性、谨慎地行使公共权力。
  《行政许可法》坚持以民为本的理念,保障公民权利,所体现的便民精神意味着政府管理理念正从管制型向管理服务型的转变。行政许可法通过规范许可程序,确立了一系列的普遍性、非歧视性、稳定性和可预期性的规则;坚持便民原则,规定行政机关在实施行政许可的过程中减少环节、降低成本、优质服务、方便群众;坚持救济原则,规定相对人享有陈述权、申辩权,扩大听证范围;坚持信赖保护原则,规定相对人依法取得的行政许可受法律保护。
   这些都体现了政府管理中的人民主权,从根本上转变了行政机关的角色定位。政府实施行政许可不再被看做“赋权”、“恩赐”,而是履行法定的义务,政府正从管制型向管理服务型转变。政府角色的转变,有利于公务人员树立服务意识,从思想上抑制滋生腐败的主观条件的形成。
《行政许可法》
在实施过程中的制约因素

  反腐败是一项长期的艰巨的任务,一个复杂的系统工程,即便是对发生在行政领域的腐败行为,如果没有其他制度、法律、观念等诸多因素的配合,许可法本应具有的反腐败效用也会不断递减。根据我国的现状,笔者认为,行政许可法在实现其反腐败理想的过程中可能会受到以下因素的制约:
  从法律实施的角度来看,行政许可法规范能否在社会生活中得到贯彻和实施,关键在于行政机关和公务人员是否严格执行法律,管理相对人是否有法必依。长久以来在计划经济思维影响下执法者形成的传统观念与现代法治观念是相冲突的。传统观念系“公权观念”,认为“行政即国家对社会和公共事务的管制”,在这种观念的支配下,行政机关、公务人员将行政许可看成是自己的固有权力和对相对人的“恩赐”、“恩准”,从而“代理者成为奴役者,权力主体反而成为被奴役者”。在执法实践中,往往就会自觉或不自觉地将自己放到了人民的对立面上,片面强调对国家负责,而忽视了对公民权利的尊重和维护。政府角色的错位,权力认识的偏差,造成权力的滥用,行政审批领域腐败行为的根源就在于此。
  从权力制约的角度来看,行政许可法对行政许可领域的行政权力界定了内容,设定了制约,但国家权力的绝对化和权力分配的失衡必然导致腐败的滋生,而行政许可法是根本解决不了国家权力配置问题的。对权力的限制越少,产生腐败的可能性越大。但是,权力即便是在法律规定的范围内,仍然存在着偏离法律规则的倾向。如果说权力被制约是可能的话,它只能来自于权力本身,即权力的分立所形成的互相牵制以及权力分配均衡所形成的互相遏制。在国家权力体系中,行政权因其主动性、干涉性和扩张性成为三权中最强的一项。行政权对立法权的渗透使立法根据行政的需要设置法律——行政“自我授权”;对司法权的渗透造成司法丧失独立性,受制于行政,无法发挥监督和制约作用。
  从许可法本身的局限性来看,一方面,行政许可法仅仅规制了行政机关的部分行为——审批行为,对于行政领域其他环节的腐败行为,都还无法防范,对于防止党内腐败、司法腐败,行政许可法更是鞭长莫及。另一方面,行政许可法本身也不能完全抑制审批环节的腐败,因为行政许可法的实体性规定过于原则,对审批行为的规制主要还体现在程序上。例如,对设定许可的事项并没有采用排除条款规定不能设定许可的事项,而是采用了“可以不设行政许可”的字样,“可以不”并非禁止性规定,设定许可机关在执行时很可能偏离立法原义而使这一原则性规定流于形式,削弱许可法的让权、还权、限权作用,从而让腐败分子有机可乘。我们在行政审批制度改革过程中可以看到,虽然中央和地方都砍去了一半的审批项目,但大多是一些不常用或是不收费的项目,触及部门和地方利益的项目很多未动。可见,行政部门对于自己的既得利益守护得十分牢固,一旦权力和利益受到限制,就会设法规避法律的制约——部门“自设权力”,就有可能滋生腐败。
实现《行政许可法》
反腐立法目的还必须作出努力

  综上所述,要实现行政许可法反腐败的立法目的,我们应当做到:
  更新观念,树立现代法治意识。对于行政机关和公务人员而言,更新观念、树立现代法治意识,首先要确立人民主权的观念,摆正政府的位置。人民主权观念的确立,有利于正确认识行政的本质,有利于政府及时转变角色,回归到“权力的行使者”的本位上来,在法定的职权范围内依法管理社会和公共事务。其二,要确立职权法定的观念,坚持依法行政。职权法定即授权行政,“无法律便无行政”,“无授权则无行政”,没有法律设定的权力不是真正的权力。政府的一切权力必须遵守法律,在法律规定的范围内行使。如果超越了法定的职权范围,其行为在法律上是无效的。职权法定还要求政府责任行政,即政府机关和公务人员拥有法定职权,同时也负有相应的法定职责,必须依法履行法律所赋予的法定义务和责任,如果不履行这些职责,就构成失职,就要承担相应的法律责任。行政机关和公务人员只有树立了现代法治观念,从主观上抑制腐败的形成,才能真正地实现依法行政,实现法律的理想。
  逐步实现权力的互相制衡,有效地制约权力。在现有的法治基础上,有效地制约权力,必然涉及权力的整合即实现权力的互相制衡。我们应当打破以国家权力作为统治社会惟一权力的局面,国家应自觉从社会自治领域退出,将自己管不了、不该管的事务交给社会自我管理,使社会公众权力得到正常的行使。其二,要实现权力的互相制衡。行政权对立法权和司法权的渗透,使三权失去互相制衡的作用。为实现权力的制衡,我们必须增强立法权的独立性,即人大立法权的行使必须与行政行为分开,人大必须充分发挥其立法和监督功能,有效控制政府系统的腐败;必须加快司法体制改革,从制度上改变司法机关受制于行政机关的局面,实现宪法规定的“司法独立”,真正发挥司法权对受行政权侵犯的权益的救济作用和给予侵犯者惩罚的功能,确保滥用行政权将受到法律追究,促使行政权为最大的社会公益而努力。
  进一步健全和完善法律、法规和监督机制,更好地用制度来抑制腐败。从一些国家和地区的成功经验来看,制度反腐是从源头上遏制腐败的最佳办法。在反腐败这个系统工程中,仅仅靠一部行政许可法是远远不够的,我们应当进一步健全和完善法律、法规,不断拓宽监督空间和渠道,综合运用多种监督方法和手段,形成易于揭露和有效治理腐败的机制,使权力运行置于严格的监督之下。就防止行政领域的腐败而言,首先要加强宪政立法,在法律体系内、法律规范上形成控制与监督行政权力的力量。要尽快制定出完备且高质量的保障宪法规定的公民政治权利与自由以及其他有利于扩大公民参与、有效监控政府权力的法律,从立法上保障限制权力和监督机制的建立;其次要制定一系列规范政府行为的法律,如行政收费法、行政程序法、行政强制法等,防止腐败行为流向没有法律规制的领域,堵塞制度的漏洞;其三,在充分发挥行政内部由一般行政监督、行政监察、行政复议所形成的监督机制的功能,确保行政许可依法实施的基础上,尽快拓宽司法监督范围,将抽象的设定行政许可行为纳入司法监督视野之中,藉此来及时撤消违法的规范性文件,有效减低腐败行为产生的社会影响。(作者单位:温州海关)


来源:反腐败导刊
发布时间:
2004-10-12
    

   发布时间:2004-11-12
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