课题负责人：章国方

责任处室：水政处

课题组成员：俞建军，王磊，陈欣，郑锐

浙江省供水水库保护工作现状及对策

水资源保护与节约是省委省政府生态省建设战略的重要组成部分，是实施可持续发展战略的基本保障。随着我省经济社会的快速发展，公众对饮用水水质的要求不断提高，安全、绿色饮水已成为公众的基本要求。

由于降水时空分布不均，河道水质较差，水库已成为我省最重要的供水水源地。建立完善的保护机制，保护水库水质，是保障饮水安全的重中之重。根据厅长办公会议决定，我处进行了专题调研。通过实地走访，学习考察，认真研究，形成初步成果如下：

一、水库已成为城乡供水的生命线

水库水量丰富稳定、水质优良，是城乡供水的首选水源地。到目前为止，我省有条件的城市大多已以水库为水源地，县以上城市已有69%以水库为水源地，占到全省集中式供水人口的62.7%，正在开展的“千万农民饮用水”与“区域供水”也大多以水库为水源地。因此，水库已是我省城乡供水的生命线。

随着经济社会的进一步发展，我省对优质水资源的需求将维持较快的增长速率。由于河道水质全面改善尚需一个较长的时期，根据《浙江省水资源保护与开发利用综合规划》，水库将成为我省未来相当长一个时期优质水的主要来源（附件二：浙江省优质水供需预测表；附件三：水库型集中式饮用水源地列表）。水库是保障我省未来经济社会发展的战略性资源，其水质保护将直接关系到我省发展与稳定的大局，必须切实加以保护。

饮用水安全直接影响公众健康，是公众关注的焦点。虽然随着水处理技术的进步，水质较差的源水可以通过深度处理达到现有供水标准，但仍存在着一定的健康风险。水质成份相当复杂，现有技术一般只对常量物质进行分析，鉴于分析能力限制，水质标准也只对常量物质和有限的微量物质进行规定，但微量、痕量物质也同样直接影响人体健康，它们潜在的危害性难以短期内得到了解，需要数十年甚至数代人的使用才能发现，如多环芳烃、卤代烃、某些烯类化合物和激素类物质，是经过数十年的使用与研究才得以发现。因此，只有洁净、自然的源水，才是保障饮用水安全的最可靠保证。保护水库水质，实现“绿色饮水”，才是公众健康的最可靠保障，也是体现“以人为本”执政理念的真正体现。

二、供水水库水质安全存在隐患

（一）富营养化

我省供水水库水质总体良好，但也不容乐观。不考虑营养化指标时，水质一般为二到三类，但考虑营养化指标时，水质要下降一到两个类别。我省大中型水库营养水平普遍较高。大多数已进入中度营养化状态，个别已经富营养化（附件四：2005年浙江省大型水库水质评价表；附件五：典型水库营养物质浓度变化趋势图）。

富营养化是湖库水质的杀手，被生态学家称为“生态癌”。湖库一旦进入富营养化状态，就极易导致水质迅速恶化，并造成严重的生态灾难。富营养化的主要表现是水体藻类过度繁殖，挤占其它生物的生存空间。藻类因生长过度，大量死亡时，往往造成水体严重缺氧，使水体进入厌氧状态，发黑变臭，产生大量有毒有害物质，导致水生态系统崩溃。

（二）工业化

随着我省经济发展，工业化全面展开，但由于库区经济技术水平较低，装备落后，产业结构以资源消耗型为主，污染负荷相对较高，治理能力较弱，同时工业化使得化学危险品的使用机率和泄漏的机率提高，对水库供水安全构成潜在威胁。

（三）交通运输

近年来，库区公路建设进度加快，但限于地理与经济条件，库区公路常常沿库修建，甚至穿库而过，化学危险品运输事故概率也相应提高，同样威胁供水安全。

（四）旅游

水库生态良好，旅游资源较为丰富。随着旅游热的兴起，水库旅游成为一个热点。理论上讲，只要措施得当、游客素质较高，可以做到旅游与保护双赢。但由于游客素质难以保证，很难做到双赢。其次，大量游客进入水源保护区，也使得安全保卫难度剧增，也在一定程度上威胁水库供水的安全。

（五）生活与农业污染

近年来我省生活水平提高较快，库区公众蛋白质（含有丰富的N与P）消耗大大增加，生活污水的营养盐浓度提高较快，由于没有相应的污染处理设施，大多直接汇入水库。其次，随生活水平提高，生活废弃物产生量也逐年增加，且缺乏完善的处置体系，成为重要污染源。

水库建设将河流甚至山溪生态快速地转变成类似湖泊的生态，库区农田排水中的营养盐大量滞留于水库，由于河流与湖泊对营养盐的耐受程度有较大的区别，农田排水的影响在一些水库影响较为严重（个别水库库区农田达到数十万亩）。

三、水库水质保护的主要问题

（一）供水水源单一化

我省沿海平原与钱塘江河谷盆地形成了巨大的城市群，对水资源的需求不断增长。这些城市群供水网络覆盖区域动辄数百平方公里、供水人口数百万，城镇十余个，使得供水网络复杂性不断提高，同时也增加了事故隐患。尤其是依托单一水库供水的区域，如宁奉、绍兴、温黄、温瑞这些重要平原，万一供水水源出现问题，后果不堪设想。其次，供水网络的扩大，使得供水系统复杂性大为提高，大大扩大了事故后果的影响，值得高度重视。

（二）生存、发展与保护的矛盾

我省人口稠密，水库集水区人口密度较高，这是水库水质保护的最大难题。我省大多数供水水库都是五六十年代建设的，主要任务是灌溉、发电、防洪等，一般不承担供水任务。建设时从工程建设需要出发进行移民，一般以淹没线为基准，并且大量采用就地后靠方式，因此大多数库区都有相当规模的乡镇，甚至县城。随着水库承担起供水任务，库区发展与水质保护的矛盾开始逐步显现。一方面，公众对饮水水质要求不断提高，库区生态保护要求不断提高。另一方面，随着全社会生活水平的不断提高，库区居民发展经济，提高生活水平的呼声也越来越高。为了调解这一矛盾，一些学者与政府进行了研究与艰难的探索，试图在库区经济发展与水质保护方面取得双赢，并在特定的条件下取得了一些进展。但总体来说，关于水库水质保护与库区经济发展鲜有双赢的例子，特别是当库区人口或经济规模达到一定程度时，往往存在较为激烈的对抗。

（三）管理不适应需要

1、多头管理，目标难以统一

水库水质保护涉及多个部门，主要有林业、渔业、农业、环保、旅游、建设等多个部门。由于有关部门对于水库的定位不同，不可避免地造成目标冲突，如水库水面广阔，渔业部门倾向于发展渔业养殖；水库生态良好，景观独特，旅游部门倾向于开发旅游资源；农业部门从发展农业的角度出发，鼓励与扶持库区居民发展畜牧业与高产农业；林业部门则倾向于建设森林公园，吸引游客；同时水库生态良好，也是建设旅游度假区、高档宾馆和别墅的首选地。如果处理不好，极有可能影响水库水质的保护。

监测是保护的基础，但目前水库水质监测工作多头负责，环境保护部门负责水污染及水环境监测，水利部门负责水环境监测，建设部门负责供水质量监测。由于监测点、监测频率、监测时间设置不尽一致，导致监测结果不尽一致，容易引起混乱；二是由于多头监测，力量分散，监测低水平重复，加上采样不便，监测频率、密度较低，分析项目较少，局限于最基本指标的监测与分析，难以对微量或痕量物质进行监测，评价结果只能用作简单的评价，并不能真正反映水源的安全性，更无法为深入研究提供依据。

2、水库管理机构作用未充分发挥

水库作为重要供水水源地，对于经济发展，社会稳定有着举足轻重的地位，必须严格管理。但由于水库地处山区，交通通讯条件较差，往往是各部门管理的末端，难以实施有效的管理，事实上成为管理的薄弱区。

为保障水库工程安全，经过多年努力，水库工程已经形成一整套管理规范，建立了基本完备的管理体系，小（一）型以上的水库都设有水库管理机构，大中型水库设有建制完备、人员力量雄厚的管理机构，并且有着较为完善的管理制度，基本保障了工程的安全。但水库管理机构主要负责工程安全与调度运行，一般不具有水质保护职能。因此，大多数水库管理机构没有专设水质保护机构，没有相应的专业人员和工作制度，没有相应的装备与设备。在水库水质保护工作方面，水库管理机构常常处于被动与从属的地位。

随着我省经济的快速发展，经济活动频率加快，突发性水污染事件呈上升趋势。为此，各地纷纷制订了突发性水污染事件应急预案，但管理力量雄厚，处于一线的水库管理机构由于缺乏职能，其作用常常没有得到充分发挥。

四、供水水库水质保护的设想

（一）提高认识，统一思想

虽然我省供水水库尚好，可以基本满足城乡对优质水的需求，但作为供水的生命线，决不能因此产生麻痹思想，放松管理，应当“预防为主”，防患于未然。随着科学发展观的贯彻实施，各级政府从“以人为本”的执政理念出发，高度重视饮水安全工作，如绍兴汤浦、台州长潭、德清对河口水库等，积极采取措施，因地制宜地开展保护工作，取得了明显的成效。但总体来看，水库水质保护工作仍然不适应供水安全的需要，力量分散、政出多门，大多数水行政主管部门仍未将供水水库水质保护列入重要议事日程，处于思路不清、办法不多、措施软弱的状态，作用仍未充分发挥。

保护饮用水水源地，进而保障城乡饮用水安全是贯彻落实科学发展观，构建和谐社会的基本要求，是实践“以人为本”执政理念的具体举措，是我省水资源合理开发利用、优化配置工作之后的又一重点。各级党委政府应当进一步高度认识水库水质保护的重要性，加强领导，认真研究水库水质保护工作中存在的问题，采取切实有效措施，从源头上保证供水质量。

（二）加强领导，完善保护体系

各级党委政府应对公众饮水安全负总责，进一步加强对供水水库水质保护工作的领导，由政府领导挂帅，建立相应的领导机构，制订方针政策，明确主要工作，并列入考核内容，督促有关部门与库区乡镇落实。领导机构下设办事机构，由有关水行政主管部门牵头，牵头研究供水水库水质保护存在的问题，整合各部门力量，统一工作步骤，提出具体的工作方案、措施与考核目标；牵头开展水库水质保护规划，包括控制减少库区人口密度方案的编制工作等；针对库区的安全隐患，有针对性地制订与编制供水应急预案，提出具体措施；提出保护资金筹措与安排的具体方案，并做好日常协调工作。水库管理机构在水行政主管部门的指导下负责水库水质保护的日常工作，调查与掌握库区水质保护基本情况，具体落实供水水库水质保护工作的有关措施，实施相关工程。

（三）积极做好水库水质保护具体工作

1、建立完善的基本生活保障体系

水库水质的根本问题是由于库区的人类活动引起的，解决了库区人类活动问题，一切问题就迎刃而解。解决这一问题的根本途径是向外移民，将水库集水区建设成“无人区”或“生态保护区”，从而实现“绿色饮水”的理想。从库区经济社会发展来看，移民也是最佳选择。由于人口分散，通讯、供水和交通设施的共享程度低，人均基础设施建设资金常常是城市的数倍或十几倍甚至达到几十倍，效率低下。同时库区受地理条件限制，经济发展困难较大。因此，编制库区移民规划，有计划地向外移民，逐步减少库区人口密度，是解决库区“生存、发展与保护”矛盾的最佳选择。

我省城市化进程较快，山区人口向平原和城市流动已成趋势，因此应当结合“下山脱贫”，加大对库区居民“下山脱贫”的鼓励与扶持，进一步提高安置标准，免费培训，进行就业指导，提供优惠的创业贷款并建立相应的风险基金，引导库区人口自行向城市转移。

在库区建立较为完善的基本生活保护体系，考虑到库区的实际情况，保障水平略高于其它区域，减少居民的后顾之忧，使居民安居乐业，防止对生态环境进行掠夺性开发。

2、完善基础设施

虽然库区移民是解决水质保护问题的根本措施，但全面实施困难较多，短期内难以见效。今后相当长一个时期内，“生存、发展与保护”仍然是库区不得不面对的一个严峻的问题，其最突出的环境问题，仍然是“生活生产方式现代化与基础设施农村化”的问题。因此应当将库区基础设施的建设，作为当前水库水质保护的重要工作来抓，结合“新农村”建设加以重点扶持，具体的有：

较大的居民点和养殖点建设相对完善的污水处理体系，一般以“厌氧、好氧、湿地”三步法处理，前两步主要分解有机物，最后一步为除氮脱磷。由于污水量小，污染物组分简单，主要为蛋白质、碳水化合物、脂肪等容易降解的有机物，处理方法相对简单，并由于不需要城市复杂的管线，处理成本较低。对于分散的居民点，可以采用独立的沼气池，大幅度降低污染负荷。这些方式不需动力、成本低廉，并且厌氧处理的副产品—沼气还能作为清洁、方便的能源，易为居民接受。据调查，一个沼气池的建设成本在2000元以下，而一个较大的无动力下水处理系统的成本，根据规模的不同也在30到100万元左右，并且不需运行费用，可基本解决耗氧污染物问题，并降低营养负荷30-40%。

随着生活水平的提高，生活废弃物不断增加，已成为另一重要污染源，因此应当在库区建立完善的生活垃圾收集与处理体系。一些地方采取了“户储备、村收集、乡（镇）转运、县处理”的体系，取得了较好的效果。据调查，垃圾处置体系运行费用约为每户50元/年。

对库区耕地进行规划，宜林则林、宜牧则牧，在适当解决库区人口压力的同时，有计划地退耕还林，发展节水农业、节水灌溉，减少肥料的流失率。结合农田基本建设，适当建设沟、渠、塘，增加水面与湿地率，加强氮、磷的吸收。

采取“飞地”形式，在库区外划定一定范围，吸引库区居民外出创业，起到鼓励示范作用，作为移民的桥头堡。

3、完善安全监督体系

有供水任务的水库在原有水库管理机构的基础上增设水质保护的专门机构，针对水库的具体情况，合理确定监测点、监测频率、监测项目，定期公布水库水质状况。供水任务较重的水库应当建立分析实验机构，具备相应的水质分析能力。特别重要的供水水库应当建设水质自动监测设施，实时向公众报告供水水质，利用网络设施，让公众随时查询。

对库区危险化学品的运输与使用进行严格的监管。对进入库区和在库区产生的（包括产品中间体）的国家危险化学品名录中的化学物质实行登记与核销制度，进行全过程监控；其次，对库区危险化学品运输实行准运制度，明确运输时段、运输方式、运输路线，并明确安全保障条件和应急措施；第三，加强对使用人员的安全教育，提高使用人员与业主对化学危险品可能危害的认识；第四，对库区所有危险化学品的使用、生产进行排查，根据使用的实际情况逐一制订应急预案，对危险性极高，且难以采取有效措施进行应急的，坚决不予使用与运输。

4、完善水质保护科技支撑体系

由于水库水质明显优于河道、湖泊的水质，对其保护问题未引起各职能部门及有关科研机构的关注。对其保护工作的研究较为粗浅，对水库的水质变化规律基本没有掌握，如对于水库溶解氧随水深的分布、污染物（特别是重金属、高分子有机物、营养盐）在水库中的迁移转化规律，还有水库淤积物在水库水质变化中的作用与机理，水库生态演变规律（如水库从山地生态快速转变为水生态之后，新的生态系统的形成及其稳定性），没有深入的研究，相关的文献资料也较少。还有水库富营养化的防治技术研究，是当前技术上的一个热点，如前置库技术、人工湿地技术、人工生态技术都处于试验阶段，技术尚未完全成熟，它们的适用条件、使用的具体方法，都需要在实际应用中逐步完善，应当组织力量加以研究。

标准与规范是依法行政的技术基础。目前水库水质保护遇到的问题，相当一部分与规范与标准的缺失直接相关，如政策的统一性、目标的一致性、管理的协调性等等。因此，要做好水库水质保护工作，除做好相应的立法工作外，应当加强有关标准、规范的制订与统一工作。

（四）完善保障措施，确保饮水安全

水库水质保护需要巨额的资金投入，必须有完善的资金筹措体系加以保障。近年来，一些学者从“谁污染、谁治理”的原则出发，提出“谁受益、谁补偿”的“生态补偿”理论。认为对一个具体流域来说，上游地区的环境保护存在着“正外部性”，即为保护环境，不仅投入了巨大的财力物力，而且牺牲了发展的机会，经济发展受到限制，导致经济发展缓慢，而保护成果无偿地转移到了下游地区，因此，受益地区应当进行“补偿”，使“外部效应”内部化，从而实现社会的公正，这一理论一经提出就引发了激烈的争论。由于影响区域经济发展速度的因素较为复杂，一般来说，缺乏必要的土地、交通、信息、人才等生产要素，才是主因，简单地归结为“生态外部性”，难以得到公认；其次，由于“河流上下游”比较模糊，一般并不存在明显的分界线，导致难以划分责任主体与受偿主体，难以“补偿”；第三，保护环境是法定义务，在法理上不存在“补偿”的依据。因此国内国际少有实践者。

虽然“生态补偿”理论存在着种种缺陷，缺乏操作性，但水库是一种特例，首先它的集水区与受水区界限是明确的，集水区环境保护的主要受益者是受水区，为保护水质，集水区往往采用了更为严格的保护标准，存在着“超额保护”。因此，受水区承担集水区“超额”保护的投入也易为公众接受，绍兴汤浦、宁波白溪水库水资源保护附加费听证异乎寻常地顺利，充分说明了公众普遍接受这一观念。其次，集水区由于经济发展较慢，难以承受生态保护的投入，大多数库区甚至没有像样的下水处理设施，势必影响供水水质。即使不从“补偿”的角度，单从防止受害的角度，受水区也愿意承担这方面的投入。

鉴于以上原因，可按以下方式，建立水库水质保护资金保障体系：

（1）充分发挥上级财政转移支付的作用，平衡区域间按市场法则运行带来的经济利益不平衡，加大对水库集水区在基础设施建设、基本生活保障、水质监测和污染治理方面的扶持力度；

（2）建立集水区、受水区共享发展的模式。首先，将水库列为受水区城市基础设施，在城市建设维护资金中安排一定的保护资金；其次，受水区政府也可在财政预算中，安排一定资金；第三，受水区居民也可通过水价中附加水资源保护专项资金，建立集水区水资源保护专项基金，专项用于集水区水资源保护、基础设施建设和基本生活保障等方面的补助。

（3）建立完善的专项资金使用与监督制度。政府有关部门、水库管理机构、库区居民代表、用水户代表以及其它独立人士组成委员会，对水库管理机构对基金使用进行监督。由水库管理机构根据水资源保护的需要，征求有关代表意见后，提请委员会审议，审议通过的经有关政府部门批准开始实施。由审计部门每年对基金使用进行审计，并向库区及用水户公布。

五、近期工作建议

（1）积极发挥水行政主管部门在水库水质保护方面的牵头作用，主动开展有关保护工作，明确水库管理单位在水库水质保护方面的职责，主动承担有关责任（附件六：完善水库管理机构职能的建议）。

（2）开展全面的调查，对所有承担供水任务和规划承担供水任务的水库，建立基础数据库，并建立更新机制。在此基础上，编制控制与保护的规划（包括移民规划），提出水质保护的总体目标和措施；并且按照经济社会发展的实际，提出分阶段实施方案及所要达到的目标。

（3）开展水库水质监测及事故监督，合理调整水质监测布点和频次。在重要供水水库建设自动监测设施，实时向公众报告水质状况。

（4）适当开展水质保护深度研究工作，如水库生态建设补助政策研究、按河流水文特性，合理确定每一水源地的保护范围、制订库区人口及聚居区规模标准、开展供水水库水源安全评估研究、进行水库清淤试点及研究。

（5）结合节水农业推广与基本农田建设，建设沟、渠、塘，增加湿地与水面率；推广简易无动力生活污水处理设施，适当开展水库湿地保护与建设工作；结合新农村建设与千万农民饮用水工程，实施库区农村上水下水一体化建设。

（6）在汤浦、白溪、长潭、珊溪四座重点供水水库先期开展综合保护试点工作（附件七：汤浦、白溪、长潭、珊溪基本情况）。

六、结语

水库是我省优质水的主要来源，对保障当前经济社会的健康发展，支撑未来经济社会的进一步发展起着至关重要的作用。根据《水法》的要求，积极发挥水行政主管部门的牵头作用，树立供水水库“产品质量”意识，通过强化水库保护，防患于未然，实现“绿色饮水”理想，保障公众饮水安全，以人为本，将科学发展观落到实处。

附件一：富营养化评价标准   

地表水环境质量标准基本项目标准限值（单位：mg/L）

富营养化程度评分标准

附件二：浙江省优质水供需预测表

附件三：水库型集中式饮用水源地列表