应南非开普敦水务局、埃及阿斯旺高坝管委会的邀请，由章国方副厅长为团长、水文局王云辉局长为副团长的浙江省水资源管理与水法制建设考察团一行九人，于2005年12月3对南非、埃及等国进行考察。考察期间，考察团实地参观了广阔的葡萄园节水灌溉现场、雄伟壮观的阿斯旺高坝，认真听取了阿斯旺高坝管委会工程部主任HAMSHARY的情况介绍。考察团所到之处，受到了两国有关人士的热忱接待和周到安排，为考察团顺利完成考察任务提供了良好条件，使我们充分体验到了中南、中埃人民的友谊。现将考察情况报告如下：

一、南非、埃及水利的基本情况

（一）南非水利的基本情况

南非共和国位于非洲最南部，国土面积为122.1万平方公里，人口4480万人，是非洲经济最发达的国家之一。

南非地处副热带高压带，全国年平均降雨量为475毫米，国土面积中21％为干旱地区，年降雨量仅200毫米；47％属半干旱地区，年降雨量约200─600毫米。全国的地表径流量为501.1亿立方米，可开采的地下水储量为25亿立方米。南非水资源在地区分布上严重不均衡，全国60％的水资源来自只占国土面积20％的东部沿海地区，全国19个流域中，有7个流域水资源量小于需水量，满足不了经济发展的需求，需要从外流域调水。自三十年代以来，全国年用水量以4~5％增加，到1995年全国地表水利用量达200亿立方米（其中跨流域调水30亿立方米），加上各种损失，地表水利用量已经超过了径流总量的50％。据预测，到2030年全国地表水利用量将达到300亿立方米（其中跨流域调水70亿立方米），加上各种损失170亿立方米，尚可利用的地表水资源只有30亿立方米。可以说，南非也是一个水资源相对比较紧缺的国家，未来的水紧缺状况将更加严峻。在用水中，灌溉用水占总用水的50％。南非的水资源管理和河流骨干工程的管理都由中央政府负责。另外，由于长期的殖民统治，土地和水资源集中在少数人手中，有1000万人得不到水的供给。因此，纠正历史形成的水资源分配的不平等、不公正状况是南非水资源管理中需要解决的一个十分特殊的问题。

（二）埃及水利的基本情况

埃及共和国地处尼罗河下游，国土面积100.2万平方公里，其国土的96％是沙漠，可供人居住的土地只占5.5％。全国人口6921.3万人，其中农村人口占56％。埃及全国年降雨量仅10毫米，年平均潜在蒸发量为1500─2000毫米。尼罗河是埃及唯一的河流，提供了全埃及96％的用水。尼罗河流经9个国家，流域面积294.4万平方公里，在埃及境内30万平方公里。尼罗河在进入埃及的阿斯旺水库处，年平均径流量840亿立方米。1959年埃及和苏丹两国签订了尼罗河用水协定，规定阿斯旺水库建成后，埃及可利用尼罗河的水量为555亿立方米。目前埃及全国用水量已经达到730亿立方米（其中地下水40亿立方米），超过尼罗河分配的水量175亿立方米。用水中农业用水占总用水量的83％，集中在沿尼罗河河谷和河口三角洲。工业用水占10％，城市生活用水占6％。随着人口的增加，经济的发展，人均水资源不断减少，1959年全国人均水资源为1893立方米，1996年为936立方米，预计到2025年将减为582立方米，大大低于国际通常认为水资源严重紧缺的1000立方米的标准。因此，埃及十分重视水资源的统一配置和管理，全国的水资源由水利部统一管理。除了注意充分利用尼罗河水资源外，还重视灌溉排水的再利用和水资源的节约使用，法律规定新建的灌区必须使用喷灌、滴灌技术。

二、南非、埃及水资源管理和保护

（一）南非水资源管理和保护

南非政府十分重视水资源的管理，自1956年颁布实施《水法》后，随着水资源的日益紧缺和国家政治制度的改变，水资源管理的指导思想、方针和管理制度也发生重大的变革，到1998年，在32年时间内，南非对《水法》共作了24次修订。新《水法》的基本指导思想是实现水资源的可持续利用和保证所有人都能公平公正的用水。其中在水资源管理体制方面规定了以下基本原则：（1）平等获得水的权利；（2）水资源是公共资源，必须在国家的控制下使用；（3）对于水资源来说没有拥有权，只有使用权（包括环境和人类使用的权利）；（4）土地所有者附近的水资源并没有优先使用的权利，河岸原则在该国不适用；（5）水管理机构要尽可能简化，有实效和可操作性；（6）开发、分配和管理可利用的水资源的责任由流域和地方政府承担，保证利益相关群体参加；（7）在水资源管理系统中受益的单位应该对维护水资源和流域做出贡献。根据这一规定，南非中央政府设水务与林业部，负责全国水资源的统一开发、利用、保护和配置（对水资源实行垂直统一管理，水务与林业部在全国9个省设有办公室），主要是负责制定政策、起草法规、制定国家水规划和战略规划，管理全国水资源和国际河流，负责水信息发布的服务。地方上以流域为单元进行管理，在全国19个流域都建立了流域管理机构，其主要职能是对用水状况进行监测和管理，保护水质，建设和管理水利工程，组织实施流域管理战略。《水法》还规定把原有的灌溉协会、地下水管理机构和水库管理机构改组为由用水户组成的自治组织─用水户协会，建立起公众参与水资源管理的机制，主要的任务是促进用水户间的合作，对有关水事活动进行协调，保障水资源的可持续利用。

在水资源规划方面，规定了水资源管理战略，包括国家水资源战略和流域水资源战略，并对全国或流域水资源的开发、利用、保护和管理提出一个整体框架，在用水需求预测的基础上，提出流域内丰、缺水区的调水规划，需求管理的原则，水质管理分类及目标、水资源储备量的要求等。水资源战略的制定采取公开的原则，部长通过政府公报向社会发布公告，公开征求社会意见，并且至少每5年审查一次。

在水资源保护方面，除了通常的控制污水的排放和进行有效的监督管理外，南非《水法》还规定通过保证河流的水资源储备量来保护河流生态系统。所谓水资源储备量是在对全国的河流进行分级，确定其保护目标的基础上，规定河流必须维持的最小流量，包括人的基本需求储备量和生态储备量。生态储备量涉及水质和水量两个方面，并随水资源等级而变化。水资源储备量确定后亦由部长在政府公报上发布通告。

在用水管理方面，《水法》规定任何取水、蓄水、排放污水、拦挡河道、改变河流流态的行为都需要经过水利部或流域机构批准，取得许可证。为提高水的利用效率，减少污水排放，促进水资源的合理有效分配，南非新《水法》规定了水价政策，水价除了补偿供水工程的建设、维护的各项费用以外，还包括水资源管理（收集水资源信息、监测、保护储备水源、治理等）所需的费用。水价按照不同地区、不同性质用水、不同的用水户有所区别。

（二）埃及水资源管理和保护

埃及96％的用水来自尼罗河，阿斯旺水库建成后由于水库巨大的调蓄能力（总库容1600亿立方米，而平均年径流只有840亿立方米），尼罗河已经免除了一般的洪水威胁。埃及水利与灌溉部统一管理水资源，其基本做法是控制阿斯旺水库运用，分配和管理尼罗河的取水，统一管理灌溉系统，并通过在全国设立的24个水管理区进行管理。

埃及高度重视水资源的保护，特别是对尼罗河水质的保护。考察中我们接触到的一些普通老百姓都说：尼罗河是埃及的母亲河，没有尼罗河就没有埃及，如果尼罗河出了问题，埃及的未来难以预测。因此，公民的水环境意识很强，自觉地保护尼罗河的水质，千方百计地减少对水质的污染。国家也从法律上规定尼罗河沿岸50公里内不准建污染大的工厂。

为了管理好尼罗河有限的水资源，提高灌溉系统的规划、设计、运行、管理和维护能力，提高水资源的利用效率，埃及水利部投资5600万美元建设了灌溉管理系统。该工程包括遥测系统、尼罗河预报中心等十个部分。由全国830个遥测点组成的尼罗河遥测系统可以为水利部提供尼罗河和灌渠任何地点的水位、流量实时资料并对泵站的运行、水量的分配方案的实施和用水情况进行监测和遥控。这些技术支持为实现水资源的统一管理、合理配置、科学调度，提高水资源的利用效率发挥了重要的作用。

三、阿斯旺高坝基本情况

阿斯旺高坝位于开罗以南约700公里。工程在前苏联的帮助下，于1961年开工，1970年竣工。大坝采用粘土心墙堆石坝，高111米，顶宽40米，底宽980米，坝顶长3830米。其运行管理由中央水资源及灌溉部直接负责。高坝建成后，在它南面形成了一个群山环抱的人工湖，即纳赛尔湖。

阿斯旺高坝的修建，可以称得上是尼罗河河水灌溉史上的一次革命，其主要功能是：在任何农业年份的灌溉用水得到了保证；提高了整个埃及境内的水供应管理水平，并解决了一百万亩季节性土地的灌溉问题，使这些土地可以得到终年不断的用水；增长的水量供应为数百万亩农田的开垦奠定了坚实的基础；保证了农业区不受尼罗河河水水位过高或过低的影响；阿斯旺的修建还可以为周围的村庄提供电力供应。

尽管阿斯旺高坝的修建带来的以上这些好处，但该项目由于设计上的片面性，没有研究它在生态系统中的多方面影响，没有把上、中、下游和海口、地下水、生物等作为一个整体来考虑，结果水库建成后，使这一地区生态平衡遭到破坏，出现了许多没有预料到的恶果。据了解，尼罗河肥沃的三角洲和海口附近丰富的海产是靠尼罗河长期的有规律的涨落来养育的，阿斯旺大坝建成后，水坝下泄的最大的水量仅为过去洪水期流量的四分之一，破坏了尼罗河这种长期形成的水文状况，中、下游的径流变化大为改观，甚至成为“死水”，这就造成了尼罗河河水的水质发生显著的变化，纳塞尔湖的泥沙淤积现象相应的导致了地中海沿岸的海岸侵蚀和陆地面积的减小、土壤肥力的衰退、盐渍化增强、血吸虫和传播疾病的蚊子增加（中国的风油精大受埃及人的欢迎），以及鱼产量的锐减，给当地人民的生产生活带来了极大的不良影响。从水资源管理方面来说，尽管大坝建成后的这段时期，供水水平得到了大幅提高，但同时也由此产生了大量的问题。表现为：河流末端的农民得不到足够的用水；相邻地区的农民缺乏必要的协作，特别是在农作物选择和共享灌溉和排水设施方面的协作。

四、体会与建议

南非和埃及都是水资源紧缺的国家，都十分重视水资源的统一管理。他们从法律、体制、制度、工程建设和管理、技术支持等多个方面全面推进水资源的统一管理。在许多方面值得我们借鉴：

（一）对控制性水源工程由水行政主管部门直接调度，有利于实行有效的防洪调度和水资源的合理配置、高效利用。埃及地表水的主要来源是尼罗河，由阿斯旺水库来调节。阿斯旺水库对埃及的防洪和供水起到了极为重要的作用，关系到国家经济的命脉和人民生命财产的安全，如果多个部门管理或者交给地方管理，必然带来混乱，损害国家的整体利益。因此，埃及政府明确，阿斯旺水库的运行管理由水资源及灌溉部管理，通过各观测站所得到的数据，根据供水、发电、防洪、航运、生态等各方面的要求，由水资源及灌溉部直接下达指令给阿斯旺水库管理局。这样有利于水资源在全国的优化配置和高效利用。我省是一个陆域小省，源短流急，水资源的开发必须通过修建控制性水源工程。为确保区域间、行业间的用水需求，也应考虑对涉及跨设区市的控制性水源工程明确由省水行政主管部门实行直接管理和调度。

（二）农民参与用水管理，成立用水者协会，有利于农村水利设施的运行维护和管理。南非和埃及在水资源管理方面民主化进程发展很快。南非为了达到平等享有水权，在水资源管理体制改革方面，拟成立一个平衡各个利益群体的顾问委员会（Advising Committee），参加这个顾问委员会的成员是水的使用者和所有间接对水量、水质有影响者的代表。埃及从1996年开始，成立了以农民为主的用水者协会，农业、水利、财政、法律等部门派代表参加，国家将已修建好的田间固定灌水渠系移交给用水者协会管理，由他们负责节水灌溉技术的培训和渠系的维修、运行和管理等，其费用由使用灌溉水的农民负担（根据面积和作物分配）。这种做法，对于面广量大的农村水利工程的长效管理作用很大。我省目前正在实施的农村水利和谐自主管理体系建设就是推进民主化管理的一项重要措施。为确保这一体系建设的顺利进行，在组建民主管理机构配备人员时，应当注意不同利益主体之间的平衡，相关技术人员可作为顾问参加，以便于民主决策更加科学、合理，具有可操作性。

（三）尽管埃及非常缺水，但目前水资源的利用完全受制于1956年与苏丹签定的水量分配协定，而且没有产生大的用水矛盾。这么长时间能坚持这一协定，这充分说明国家之间或区域之间应当就水资源的开发利用早作规划，以协商为主，这是避免水事纠纷的重要基础。我省区域之间水资源极不平衡，很多地方需要跨流域、区域引水，为此，我们一定要把基础工作做细，要在科学论证、充分协商的基础上，运用行政手段与市场机制将有限的水资源配置好，利用好。

（四）两个国家的法律都明确由水务部门负责水污染的防治和水环境的保护，环境保护部门主要是负责环境政策和环境规划的制定。两国的水利部门都建立了比较先进的水质研究所和全国的水质监测网。通过建立全国水生生态系统的监测评价体系，及时提供全国水生生态系统的现状、趋势和问题，为科学管理水资源提供信息。近几年来，我省水利部门根据新《水法》的规定，在加强江河湖库水质监测方面做了大量工作，全省除省水资源监测中心外，市地已建8个水资源监测分中心，购置了较为先进的仪器设备，但与水资源管理和保护的要求相比，仍有距离，全省水质监测网络有待进一步完善。尤其是现在水环境保护的职能涉及环保、水利两个部门，我们只有在加强软件建设的同时，加快硬件设施的建设，使之有所作为，真正为全省水资源管理和保护提供技术支撑和重要信息。

（五）“十一五”期间，我省水利建设任务繁重，有洪涝治理工程、供水引水工程、滩涂围垦和水能开发工程等，在工程规划、设计、建设过程中，我们必须吸取阿斯旺高坝建设中的教训，要转变设计理念，注重生态环境，坚持以人为本，权衡利弊得失。

（六）两国公民对生态环境的保护意识很强，这与政府坚持长期的宣传教育有关。这一做法和经验也值得我们学习和借鉴。我国每年都有“3.22”世界水日和水法宣传周活动，我们要充分利用这一契机，采取多种形式，注重宣传效果，加大执法力度，不断提高全民水法制意识。

　　　　　　　　　　　　　　　二00六年一月