2006年11月23日～12月13日，省水利厅组织水资源管理培训团一行18人赴法国进行了为期20天的培训。通过培训，对法国水资源权属管理、水法规建设、流域水资源管理、水资源市场化运作、水资源民主化决策和管理及公众参与、水环境保护、污水处理等方面有了较为深入的了解。回国后，对培训考察内容作了梳理，结合我国和我省水资源管理的实际进行了认真总结和深入思考。

一、培训考察主要内容

1、法国经济和可持续发展部水资源管理司司长：法国政府有关水的政策，流域水资源管理以及水与可持续发展的关系；

2、大巴黎地区马恩省议会环境及水净化局副局长：法国水务管理，水资源市场化运作，水价政策及污水处理；

3、法国大巴黎地区环境之家副主席：法国乡村环境与水资源系统管理；

4、法国里昂水务集团：听取水厂生产饮用水的介绍，实地参观考察；

5、法国SEMHACH公司：听取巴黎地下温泉及天然热水的利用与管理介绍，实地参观考察；

6、实地参观和听取介绍具有百年历史的巴黎下水道工程；

7、实地参观巴黎市郊一污水处理厂；

8、法国国家科学研究部水资源研究所专家介绍法国水资源管理、水资源民主化决策和管理及公众参与等，讲课专家、培训团学员互动交流。

二、法国水资源概况

法国国土面积551602km²，人口6290万，本土共划为22个大区（Region）、96个省（Department）、4个海外省、4个海外领地、2个具有特殊地位的地方行政区，全国共有36565个市镇（Communes）。法国属欧洲大陆性气候，平均年降雨量800mm，干旱年不足600mm，年均水资源总量2000亿m³，人均水资源量约为3000m³。法国主要河流有卢瓦河、罗纳河、塞纳河、加龙河、马恩河及莱茵河六条主要河流，河川年径流量为18000亿m³。地下水丰富，水质良好，降水时空分布均匀。

三、法国的水资源管理

（一）法国水资源管理体制

历史上，法国曾经实行以用户为基础（即以区域为主）的水资源管理。二战后至1969年这一时期，法国由一个农业国迅速向工业国转变，快速的工业发展和城市化进程，造成了水需求的迅速增长和水污染的急剧恶化。针对这种状况，法国于1964年颁布了修定的水法，对水资源管理体制进行改革。其主要内容：一是从法律上强化了全社会对水污染的治理，确定了治污的时间目标；二是建立以流域为基础的解决水问题的机制；三是建立流域委员会和流域管理局，作为流域综合治理的主要融资机构，在环境保护的前提下，实现流域水资源的高效开发利用。1964年以后法国将全国按水系分成六大流域，各自的流域委员会和流域管理局负责本流域内水资源统一规划，统一管理，目标是既满足用户的用水需求，又满足环境保护的需求。1992年新的《水法》进一步加强了这一管理体制。

（二）法国水资源管理原则

法国颁布的《水法》明确规定，水资源（包括地表水和地下水）作为国家的公共财产（或遗产），其管理主要遵循以下六项基本原则：

1、流域管理原则。按（大）流域进行水质、水量的统一管理原则（全国分六大流域）；

2、统筹原则。综合考虑各用户的要求，同时考虑水生态环境要求；

3、公众参与原则。让所有与水有关的公、私部门(包括开发机构)和个人参与管理，采取协调一致的行动；

4、特殊的资金筹措原则。用水者及排污(水)者都必须交费，“以水养水”。收取水费(指取水费)和排污费是六大流域机构的主要职能之一；

5、长期规划原则。根据流域开发计划和河流租赁协议，确定投资的优先顺序。

（三）法国水管理机构的组织形式和职责分工

法国的水管理机构分国家级、流域级、地区级和地方级。此外，还有专为涉及国际河流或水域事务而建立的国际机构（如莱茵河中央航运委员会、国际日内瓦湖泊水污染防治委员会等）。

1、国家级

国家级的水管理机构主要有国土规划与环境保护部、农业部、设备部（建设、交通、居住部）等。其中，国土规划与环境保护部是法国水管理中起主要作用的政府部门，内设水资源管理司。其主要职能是负责制定全国性水管理法律法规和政策并监督执行，制定与水有关的国家标准、协调各类水事关系，监测和分析水污染情况，参与流域水资源规划的制定，监督各流域机构的工作等。农业部主要负责农业及村镇的供水、农田灌溉和农业污水处理等。设备部（建设、交通、居住部）与水有关的职责主要是防洪，在各地区均派有管水的管理分支机构。除了中央政府各部门的这些职能机构外，在中央一级还设立一个水资源管理的部际联席会议，由与水资源管理相关的13个部门的代表参加，主要讨论国家水资源管理政策和法规。

2、流域级

流域级的管理机构包括流域委员会和流域水管局。法国水管理是以水文流域为单元的管理，在涉及地表水与地下水，水量与水质管理方面，流域管理效果明显。法国1964年《水法》就将全国水资源按流域明确分为六大流域，建立了六个流域机构，在各流域建立流域委员会和流域水资源管理局（简称流域水管局）。

（1）流域委员会

法国的流域委员会不同于我国的七大流域管理委员会。从本质而言，其相当于一个较大区域的 “水议会”，是对水资源进行民主管理的一种“议会”形式，目的是使各类用户能参加到水资源开发利用的决策过程中来，以增加决策的民主性和合法性，它是流域水利问题的立法和咨询机构。流域委员会是一个非常务机构，每年召开1～2次会议，通过一些决议。委员会由用水户、地方行政官员、社会组织的有关人士，特别是水利科技方面的生态学者组成。其主要作用是对水务局所制订的流域的长期规划和开发利用方针以及收费计划提供权威性的咨询意见。

（2）流域水资源管理局

流域水资源管理局（简称流域水管局）是流域委员会的执行机构，负责处理流域委员会的日常事务。水管局下设机构为：综合管理、收费、水质、水资源开发、规划计划、财务管理、资料文献和外事等处。水管局由董事会进行管理，组织形式采取“三三制”。其中，三分之一代表由用户和专业协会选举产生，三分之一由地方选举产生，其余三分之一由国家政府有关部门如环境部、渔业部等产生，水管局局长由国家环境部委派，董事长按国家法令提名，任期三年。董事会的职责是负责制订流域水政策和规划，制定开发水资源和治理水污染的五年计划，为公益性水资源工程筹措资金，对公有和私有控制的治理污染工程补贴、贷款，征收水费、污染税等。水管局作为董事会的执行机构，主要有五项职能：一是征收水资源管理费（“用水”费及“污染水”费）；二是对供水工程及污水处理工程给予经济援助；三是资助水利研究项目；四是水信息收集与发布；五是提供技术咨询服务。

流域征费根据5年期限的流域规划所确定的水资源开发项目和管理目标需要的资金，综合计算各种费率，并对流域内各地区不同的水环境标准征费。征费收入中约有10%用于流域管理局的管理费开支；90%用于资助流域内的供水、污水处理和恢复水生态环境工程。

（3）流域委员会与流域水管局的关系

流域委员会和流域水管局关系相当密切，他们之间是咨询制约关系。水管局负责制订财务计划、签署合同和处理一切开支，并就收费等问题向流域委员会征求意见。水资源工程和水管局的财务计划，如不能取得流域委员会批准，就不能付诸实施。流域委员会对水管局水政策及流域规划提出咨询意见，水管局董事会将该意见和决定通过水管局，由水管局局长负责实施。局长负责全面工作，负责召集会议，并将董事会的意见或决议付诸实施。事实上，水管局起着流域委员会秘书处（或办公室）的作用，是一个执行机构，负责制订流域各项活动的日程表。

3、地区级

地区级（每个地区由2～5个省组成）水管理机构主要包括地区长官、地区水技术委员会、地区董事会。其职能分别为参与其管辖区域水资源开发计划的制定和执行，促进协调工作以及监督和批准项目的执行等等。

4、地方级

地方级水管理机构有地方水权管理局和用水户协会。

（四）法国水资源管理主要特点

1、遵循依法治水，以法管水

法国是一个法制较为健全的国家。在水资源管理方面注重以法律为准绳，来规范各种水事行为和进行水资源管理。法国水资源管理依据的主要法律是《水法》。法国早在1919年就颁发了《水法》，后经逐步修改补充不断完善，目前采用的是1992年颁布的《水法》。该《水法》主要包括现行的立法、水的所有制、水资源管理和保护、水利工程的立法、保护区和保护地的立法、政府对水的管理和制度、专门和自制的水资源开发机构、水资源财政和经济方面的立法、水法的执行和管理等。对国家、流域、地方政府用户及水公司等所从事的所有水资源规划、水资源开发利用、污水处理及水资源保护等一切水事活动均有较为详细的法律条文。该法律体现了水资源管理必须进行综合管理、必须以流域为单位进行管理，明确规定：流域水资源开发管理规划必须由流域委员会来制定，水资源开发管理规划必须听取地方当局和用水户代表的意见，然后提交行政当局批准，即水资源开发管理要民主管理、科学决策，流域水资源开发管理规划一经批准，即成为规范各地方政府从事水资源开发利用保护等重要的水政策和纲领性文件。地方政府所辖的区域水资源开发管理应与流域水资源开发管理规划相协调。

2、注重水资源的权属管理

法国的1992年《水法》明确规定：“水是全民共同财产的组成部分。尊重自然平衡的规则，保护水，提高水的使用价值，开发可利用的水资源符合所有人的利益。在遵守法律、规定及以前所立法规的情况下，使用水是所有人的权利。”这就从法律上明确了水资源的所有权与使用权的归属关系。

法国的水资源权属管理实行分权管理制：国家负责制定和监督实施水法律、水法规和水政策；六大流域委员会负责水资源的综合管理，包括制定流域水资源开发利用总体规划，确定五年计划，调解水事矛盾，提出水费征收与水资源开发项目和污水处理项目投资分配意见，支流一级水管理委员会负责制定地区一级水资源开发利用规划、水管理方案；地方政府官员和用户代表参与流域及支流一级水管会水资源管理决策工作；市镇一级直接负责供水及污水处理工程等项目立项、资金筹措、水价及确定项目和运行管理的公司，水公司则根据有关政策法令和规定，负责供水及污水处理工程的经营管理。

法律明确规定了国家、流域委员会、地方省区乡镇分级管理的责任、权利和义务，同时把参与水事活动的政府机关、事业单位、企业单位的职责明确分开，各自在法律赋予的权限范围内充分发挥作用，若有越权或违法行为发生，通过法律手段予以纠正或处罚。

3、以流域为单元的水资源统一管理模式

法国1992年颁布的《水法》明确提出了“实行以自然水文流域为单元的流域管理模式”。在该法规的指导下，法国实行以水文流域为单元进行水资源综合管理的设想成为现实，并日臻完善，逐渐显现出其优越和有效性。以流域为单元，可将水资源的水量、水质、水工程、水处理等进行综合统筹管理。不仅管理地表水，也管理地下水，既从数量上管，又从质量上管，充分考虑生态系统的平衡，体现了对流域水资源的可持续利用和区域社会经济可持续发展的理念。流域委员会通过协调，制定水开发与管理的总体规划。规划确定流域经协调后的水质与水量目标，以及为达到这些目标应采取的措施。流域机构注重从经济、社会、水环境效益上强化水资源的综合管理，重视与强调水质与污染控制管理力度，通过政策、法规、经济手段等方面的措施，减少污染，促进节水。流域委员会制定的规划可操作性强，每５年制定一次，规划有战略目标、有建设重点、有实现目标的具体项目和投资估算，有保证项目有序实施的财政政策。在具体实施上，还辅以经济手段，使流域的综合治理能取得实效。因此，能够真正起到指导流域水资源有效且可持续利用、流域社会经济可持续发展的重要作用。 法国的罗纳河公司由国家法律授权进行流域水电和航运资源的开发与管理，带动了整个流域的总体开发治理及水资源的综合利用，将罗纳河流域治理成了世界上少有的美丽的富饶之地，是世界公认的流域综合开发与管理的成功范例。 法国这种以流域为单元的综合管理，有效地促进了法国水资源的科学、合理和可持续利用。

4、“以水养水”，以经济手段促进水资源的有效管理

法国水法确定的原则之一为：作为规章和计划的补充，水的管理要求助于经济手段，具体地讲就是“谁污染谁付费、谁用水谁付费”的原则。根据这一原则，用水者和污水排放者都必须交费。水费是法国水资源管理经费的主要来源,水费的概念与我国的工程水费完全不同。以巴黎市的水费为例,它包括地方税、向流域水管局交纳的取水排污费，农业供水基金，增值税等;水费构成:饮用水处理占55%，污水收集处理占31%，排污费占6%，取水费占1%，国家农业供水基金占1%，增值税占6%。水费价格全国不统一，各地方政府可根据具体情况制订水价，但地方制订水价时必须充分考虑上缴流域机构的费用和国家的税。国家农业供水基金，用于补贴人口稀少地区和小城镇兴建供水、污水处理工程。

供水及污水处理工作的具体实施，由地方市(乡)镇政府负责。其管理形式有三种：一是代理管理,它包括租赁管理，即有市镇进行投资兴建，建成后将工程租赁给私营公司管理；特许转让,即由私营公司负责筹资兴建工程，自由运营，合同期满后交给市镇。二是由市镇水利部门直接管理，如巴黎市政府环保局。三是由上述两种管理形式的混合管理方式，如罗纳河公司。由于法国在水资源开发利用及污水处理过程中采用了市场运作的方式，遵从了“谁污染谁付费，谁用水谁付费”的原则，实现了水资源优化配置的目标。

“以水养水”措施通过实践证明已取得了巨大的成效，它不仅为流域治理水源计划提供了资金，而且增强了企业及个人节约用水和保护水资源的意识，促使人们小心、节约地利用水资源，体现了经济杠杆在流域水资源管理中所起的重要作用，不失为一种行之有效的方法。

5、注重水资源保护和节约用水

法国十分重视水资源保护，为了保证饮用水，从水源取水到使用后排放，在每一个环节都得到进行严格的监测，全国有2000多个监测断面，制定了符合欧盟要求的63项用水指标。计量用水在法国早已形成制度化，由于安装了家庭水表，增加了用户的节水意识，城市的污水处理目前已达到95%以上。根据欧共体1991年的一项规定及1992年法国《水法》，所有超过2000人口的市镇都必须有一个污水处理厂，以保证用水安全。我们实地考察了位于巴黎市郊的一家污水处理厂，通过参观和听取讲解，对法国污水处理技术、污水处理工艺有了一定的了解。概括讲，法国污水处理厂污水处理工艺先进，自动化程度相当高，处理的污水严格达到规定的标准，最后排放到河流。由于法国对污水处理的重视，法国河流等水体受污染程度较小，水质标准高，水生态环境相当优良。

6、水资源管理决策的民主化

法国《水法》体现的水资源管理的原则之一是“水政策的成功实施要求各个层次的有关用户共同协商和积极参与”，即“协商对话”的原则。这种对话机制是建立在国家级、流域级、地方级等各个层次上的。就流域的水管理来说，流域水管局董事会的全体成员、用户和国家行政代表进行深入细致的协商对话，制定流域发展规划，协调用水户与开发商之间的冲突。流域委员会针对某一个水源的使用，在各个层次的各用水单位之间开展讨论与协商工作，制定水的规划和管理总纲，确定水的平衡管理方针，协调水的各种用途并调和各地之间可能产生的冲突。对于一些重大的水事活动，流域机构首先向社会各界公布，广泛听取相关水问题的决策意见，决策可以较充分地代表各方的意见和利益，体现出了流域水管理中决策的民主化和科学性。 将水资源管理从狭窄的政府组织框架扩大到更广泛的让利益相关者参与中，是流域水机构对水资源进行民主化管理的做法之一。流域水机构非常重视联合所有用水户共同参与水资源的管理，通常水政策的制定要经由地方政府、各类用水户等有关各方共同协商确定。流域委员会及水管局机构成员中均有约1/3是用水户代表。目前法国的用水户组织已成为用水改革的主要力量。法国1990～2000年间的前几年水价以10％的年增长率增长，后几年以5％的年增长率增长，水机构认为，如果没有主要用水户组织的广泛支持就不会有如此快的增长速度。 水价的确定也并不是独裁定价后强制执行，而是采取谨慎又民主的对话方式及水价听证会制度，通过召集供水单位及用水户代表，三方共同协商后灵活而又合理地定价。近年来，为满足欧共体提出的供水水质标准，以及回收新上工程投资的需要，对水价进行过多次调整，但每次调整都充分听取用户的意见。 供水单位的经济运行、财务收支状况，包括投资利润、运营盈亏等情况，每年除要向主管部门上报外，还要向社会用户公布。向用户收取水费的账单非常详细明了，内容包括每一项收费细目的用途，以及扩大投资（如购置设备、管道维修、更新、改造等）的计划和说明，便于用户了解和监督。公司和政府部门都非常重视用水户协会的意见，对于用户提出的对服务和收费等有关问题的投诉能及时作出反馈并拿出解决问题的方案。

四、法国水资源管理经验的启示和体会

通过本次水资源管理方面的培训考察，对法国以流域为单元的管理模式，“以水养水”的管理手段，用水户积极参与的管理方式等方方面面的做法和经验，深有感触和启发，也非常值得我们学习并在今后的工作中参考借鉴。概括讲，主要有以下几个方面的启示或体会。

（一）加强并真正充分发挥流域水资源管理的作用。

法国现行的流域水资源管理是世界公认的较为成功的模式之一。法国水管理的成功之处很重要一点也在于他们遵循自然流域（大水文单元）规律设置流域水管理机构的模式。历史上，法国曾实行以省为基础的水资源管理。随着工业的快速发展和城市化进程的推进使水需求迅速增长，同时伴随着污染的加剧。针对这种情况，法国在1964年颁布了新水法，对水资源管理体制进行了改革。从法律上建确立了以流域为基础的解决水问题的机制，以统一规划和管理水资源，在保护环境的前提下，实现流域水资源的高效开发利用。目前我国流域机构在水资源优化配置与管理方面的现行体制与运行机制，还有待进一步完善，其对水资源统一管理方面的作用，更亟待加强。要注重从经济、社会、水环境效益上强化流域水资源的综合管理，注重流域水环境与国民经济发展的相互关系，既考虑提高和扩大水环境容量以促进自身及社会经济的发展，又考虑经济发展不超越或冲击水环境自然容量的整体保护，要真正实现流域对水资源的统一管理实现水资源的科学、合理、可持续利用。当然，限于现行国家行政体制，要完全突破目前主要以行政区划为单元，代之以流域为单元的管理模式，还有很长的路要走。

（二）建立权责清晰、职能明确、运转协调的水资源管理模式

目前，对水资源的管理我国总体上还处于“多头”管理，权力、职责、义务不是十分明确的状况。水利工程的建设、运行管理归口水利部门，排污及污水处理归口环保部门，城市生活及工业用水归口城建部门，而乡镇供水很多又由水利部门管理。在权力、职责不十分清晰，管理职能上不时交叉，难免会出现相互扯皮甚至部门之间的利益之争。就同一个部门而言，上下级权责也是不十分明确，有时权力过于集中，缺乏制约和监督，有时职责不明确，该管的事情没人管，出现管理上的“真空地带”。因此，深化机构改革，建立权责清晰、职能明确、运转协调的水资源管理模式，十分必要和迫切。

（三）建立科学合理的水价结构，发挥经济杠杆作用，促进水资源高效、良性利用

法国通过建立合理的水价结构，制定符合市场经济规律的合理水价，在国家有关政策的引导下，实现了“以水养水”的良性循环，实现了水资源的高效利用。科学合理的水价，促进了节水，促使人们增强节水意识，同时对高耗水、低效益用户形成自然淘汰；促使排污量减少，水价中包含了较高的排污费，促使各企业减少污水排放量，对高污染企业形成自然淘汰；使供水企业及污水处理企业均处于良性循环，由于供水企业获得的饮用水费和污水处理企业获得的污水处理费均高于成本并带来合理利润，使得这些企业能良性运转，并吸引更多的私营资本和公司投资这类企业。相比之下，我们现行的水价，无论是构成还是价格本身，都有不尽合理的地方。并没有真正从经济角度，从水的商品属性上来制定价格，未能真正反映水的“价值”。建立科学合理的水价机制，已迫在眉睫。

（四）鼓励公众积极参与水资源的管理

充分调动公众的积极性，鼓励公众参与水资源的管理，通过听证、咨询、让公众推选的水代表参加水事务的投票表决，一方面可以反映各方面的意见，尊重各方面的利益，体现科学民主的决策和管理，另一方面，社会大众的积极参与，也有利于国家制定的水法规的宣传普及，制定的水政策的顺利推行，提高全社会珍惜水、保护水、节约水的意识。

                                                        二○○六年十二月三十一日