王春来

2006年8月21日～9月21日，本人作为2006年浙江省领导干部管理研究班的一员，赴美国进行了培训考察。危机管理也是培训考察任务之一。结合本人曾经从事的防汛工作，通过搜集资料、向培训专家和有关政府机构询问了解，专门对美国危机管理之一的防洪管理进行了研究。现将研究心得整理汇报如下：

美国地广人稀，江河密布，洪水较为频繁。海岸线长，沿海地区易受飓风、台风及地震的影响，风暴潮、海啸灾害也比较严重。美国受洪水威胁的面积约占国土面积的7%，影响人口3000多万（占总人口的12%）。因而，洪水灾害是美国政府最为关注的自然灾害。

一、美国防洪行为的历史沿革

与人类治水的发展历程相似，美国治水大体也经历了以解决人们生存安全和基本生活需求为主要目标的原始水利阶段、以建设工程来改造河川、调蓄洪水、制止洪水危害的传统治水阶段和以“人与自然相和谐”为主要特征的现代治水阶段，相应地，其洪水管理策略随不同的治水阶段历经了多次重大的调整。

十九世纪以前，美国的土地所有者或一些社区的沿河两岸只有一些零星的堤防保护耕地或城市，这是针对人类活动的扩大，洪水对人们生命财产安全威胁增加时，人们所采取的局部防御措施，其目的是在减少洪灾的同时推进土地的开垦，国家也不介入防洪事业。十九世纪初，随着路易斯安那州密西西比河下游防洪堤防系统建立，开始设立国家和私有的防洪管理机构。1861年，美国密西西比河考察团发表了防洪策略考察报告，认为堤防就可解决密西西比河的洪水问题，以此为依据，在南北战争后的1879年，建立了密西西比河委员会，并开始推行只建堤防的防洪策略。尽管只建堤防是偏面的，但密西西比河委员会的成立却标志着河流管理向流域整体防洪策略的转变。1912年和1913年密西西比河的洪水宣告堤防万能的防洪策略失败，1917年《防洪法》的制定结束了“堤防万能”的治河策略，多种防洪工程措施“控制”洪水的理念开始形成。

1927年，密西西比河发生有记载以来的最大洪水，导致美国防洪法修订和密西西比河及三角洲防洪工程建设项目启动，陆军工程兵团成为密西西比河及其支流防洪工程及管理的专业机构，之后由陆军工程兵团负责国家防洪工程建设和防洪管理。二十世纪三十年代坝工技术的迅速发展，高达数十米甚至上百米的混凝土坝将江河截断，大量的洪水可以在水库中蓄积起来，通过水库调蓄洪水、堤防阻挡和河流渠道输送洪水，美国人骄傲地认为其防洪能力已超过任何国家。人们以为凭借现代技术和国家的财力，洪水可以被驾驭，以“控制”洪水为目标的工程防洪策略深入人心，并逐步发展了以堤防、水库、蓄滞洪区、分洪道、河道整治、水土保持等措施相结合的相对综合的以“控制”洪水为目标的工程防洪策略。1936年，美国国会通过防洪行动纲领，确立防洪工程是公益性工程，管理的权威和工程经费得到保障，防洪的主要责任也由联邦政府负担起来，防洪工程建设大规模地展开。至上世纪60年代中期，每年有约110亿美元的联邦投资用于防洪，美国本土（不包括阿拉斯加和夏威夷）已建水库库容达1万亿立方米，的年径流量约，可控制河流年总径流量1.7万亿立方米的60%。

随着防洪工程的修建，江河的整治，调度洪水的能力不断提高，虽然防洪工程投入所带来的减灾效益显著，但洪水灾害损失却有增无减，用于救济和重建的公私经费也持续急剧增长。据美国水资源委员会（Water Resources Council）估计，在1926-1940年间，美国水灾年平均损失1.04亿美元， 到1975年的洪水损失达34亿美元，每年死于水灾的人数超过100人,政府年平均花费的救灾款达30亿美元。其实，针对美国单纯注重工程防洪的情况，社会学家们早在1928年就提出了堤防不是万能的、社会发展存在导致灾害增长因素的观点；1942年，美国防洪减灾领域的权威学者吉尔伯特·怀特在《调整人与洪水的关系》一书的出版，提出了防洪工程措施与非工程措施结合的洪泛区管理的新思路；1960年《防洪法》授权陆军工程师团开展洪泛区管理的技术研究和开发，绘制洪水风险图，确立了洪泛区管理的原则和主要内容；与此同时，11296号总统令责成对洪泛区土地开发利用时进行洪水风险评价，从此洪泛区管理步入制度化阶段；1968年颁布了《全国洪水保险计划》，该计划不仅是一个风险分担的措施，更重要的是一个洪水风险区管理政策，它通过法律和经济的手段强制获取风险利益者承担风险费用，限制洪水风险区不合理开发，防止开发者将洪水风险转嫁到他人身上，体现了公共政策的效率与公平原则；1973年《防洪法》修订案列入了强制性洪水保险条款，但直到1977年洪水保险计划才被切实推动，该年颁布的关于洪泛区管理的11988号总统令明确了联邦机构在洪泛区管理中的责任和决策程序，以洪水保险为主体的防洪非工程措施框架形成；自此，主张由社会承担适度的灾害风险，由单纯依靠工程技术防洪，转变为自然与社会综合措施相结合即工程措施与非工程措施并举的防洪策略形成。

1993年，美国中西部密西西比河流域上游发生了历史罕见的特大洪水，使约占美国本土15%的九个州遭受水灾，美国官方宣布洪灾损失达120-180亿美元，国家用于应急救援和灾后恢复重建超过60亿美元。大洪水过后，美国政府成立了克林顿内阁恢复洪水影响特别小组，并专门成立了跨机构泛区管理考察委员会。考察委员会经过半年的调研，于1994年6月提出了《分担挑战—21世纪的泛区管理》的报告。同年，美国联邦跨机构泛区管理特别小组也独立地提出《国家泛区统一管理计划》报告。与此同时，克林顿还责成美国陆军工程兵团对受1993年大洪水影响的泛区进行防洪规划与防洪措施的评估，并于1995年提出《泛区管理评估》报告。

与历史上发生大洪水后的反应不同，美国在1993年创记录大洪水发生后，并没出现工程建设的热潮，而是修订了国家洪泛区管理综合规划，将“制定更全面、更协调的措施，保护并管理人与自然构成的系统，以确保长期的经济与生态环境的可持续发展”作为洪水管理的任务。更注重防洪工程特别是堤防的质量，而非刻意追求可防御这次洪水的更高的防洪标准，同时有意不修复某些被洪水破坏的堤防， “给洪水以回旋空间”成为洪泛区管理的一种新的动向，至此，美国防洪减灾进入了新时期，即防洪工程措施—非工程措施向减灾行为的社会化推进。

二、美国现代防洪管理模式

随着城市化进程、政府支出、技术发展、对资源与环境的认识水平、各级政府及机构管理责任发展与变化，面对防洪形势的变化与日益提高的防洪减灾安全保障的要求，美国人民通过不断地总结在治水历程中的经验教训，其防洪管理也在不断调整完善。以工程与非工程措施相结合、兼顾自然资源机能及可持续发展的洪泛区管理为主要防洪方略，以及是按照法律的授权分级分部门管理的防洪减灾组织体系，构成了美国现代防洪管理的主要内容。

（一）洪泛区管理

为应对洪水，从上世纪六、七十年代开始，美国制定了以洪水保险为重要手段的“国家洪泛区管理统一计划”。洪泛区指因洪水可能受淹的海岸、湖岸及沿河低地百年一遇洪水以下的地带。洪泛区管理措施是一项综合性防洪方案，其目的是通过采取有效的工程措施和土地使用规定、洪水预报和警报、灾后恢复、向受灾者提供经济援助等非工程措施，使洪水损失降低到最小限度。洪水保险是洪泛区管理的重要手段，并具有强制性。为此，美国于上世纪六十年代制定了“国家洪水保险计划（简称NFIP）”，其主要目的：一是通过补贴保险费来发放联邦紧急援助基金，二是鼓励在全美实行洪泛区管理法规。因此，NFIP既是经济补偿计划，又是土地利用的管理计划，它既有利于控制洪泛区的土地利用，减少洪灾损失，又可通过征收保险费，分担政府的一部分救灾费用。

NFIP是基于防洪的受益者应支付防洪费用的理论而建立的。因为洪泛区低廉的地价，使其土地的开发利用产生极大的吸引力，而一旦受灾，根据美国法律，联邦政府要承担救济责任。为了避免盲目的开发行为加剧洪灾损失，以洪水保险作为非工程的防洪措施加以强制推行，这就需要建立相应的推进机制。但洪泛区管理是政府行为,必须依靠地方政府实施，然而地方政府未必肯下力气做这既得罪人又不易在短期见到效益的工作。因此NFIP规定，洪泛区的占有者必须支付与防洪费用有关的洪水保险费，否则将会受到某种制裁。如：对未按规定参加NFIP的社区，禁止其在100年一遇洪泛区内兴建建筑物；不为其添置财产提供贷款；万一发生洪灾，也不为其提供洪灾救济。对按规定要求参加了NFIP的，联邦政府将给予洪水保险补贴。这就迫使洪泛区的占有者不得不对开发利用洪泛区的收益与所需支付的费用进行比较。同时，为了加强对洪泛区的管理，联邦政府还规定，只有采取了洪泛区管理措施的社区，才能参加NFIP。也就是说，美国将改善洪泛区土地管理和利用，采取防洪减灾措施作为社区参加洪水保险计划的先决条件，再将社区参加全国洪水保险计划作为社区中个人参加洪水保险的先决条件，这就对地方政府形成了双重的压力：不加强洪泛区管理，就会失去联邦政府的救灾援助，同时也可能失去选民的支持，因为社区中居民受灾后得不到救助的责任在地方政府。以此来促使地方政府加强洪泛区管理，使洪水保险计划达到分担联邦政府救灾费用负担和减轻洪灾损失的双重目的。联邦政府通过采取上述政策推行NFIP取得了显著成效，不仅使洪水保险起到帮助人们从洪灾损失中恢复生活和生产的作用，还将其融合于更广泛的洪泛区管理战略之中，有效地加强了对洪泛区的管理。

然而洪泛区管理也不是一帆风顺的。1993年密西西比河特大洪水暴露了洪泛区管理中联邦、州及地方政府的职责划分不明确，联邦一级的一般性水资源管理工作与洪泛区管理工作协调不够，州和地方政府缺乏积极参与洪泛区管理工作的动力，全国洪水保险计划落实不够，洪泛区洪水保险的购买率较低，而不参加洪水保险的社区仍能获得联邦的救灾援助等问题。对此，制定并实施了《洪泛区管理法》，建立了全国性的洪泛区管理模式，明确划分联邦、州及地方的防洪职责，联邦政府充分照顾到州及地方在洪泛区管理中的利益，以州作为洪泛区管理的主体，规定了联邦、州和地方在灾前、抗灾、恢复及减灾工作中所需费用的分摊原则。

（二）防洪组织体系

美国联邦政府参与防洪救灾的部门主要有陆军工程师团、气象团、地质调查局、垦务局和联邦应急管理局（Federal Emergency Management Agency），各州以及州以下的市、县，也同时设有相应的救灾部门，负责处理本州内发生的紧急灾害。

陆军工程师团隶属国防部，其主要职责是负责全美防洪工程的规划、设计、建设、管理及防洪标准、规范的制定；气象局隶属商务部海洋大气管理局，主要任务是负责气象监测和水情、气象的预警预报，发布洪水预报等；地质调查局隶属内务部，在防洪方面承担的主要任务是与陆军工程师团、应急管理局及州、地方政府配合，做好垦务局管辖范围内有防洪任务水库的防洪调度和管理工作，垦务局按照陆军工程师团在工程设计阶段确定的防洪调度方案实施调度；应急管理局直接对总统负责，其承担的有关防洪任务主要有两个方面：一是制定灾害发生前的各种减灾措施，包括拟定国家减灾计划、管理洪泛区、实施洪水保险、培训救灾人员、组织救灾演习、社会防灾意识的宣传教育等。二是灾害发生后，组织抢险救灾。

美国防洪主要依靠州政府和州以下的县、地方政府组织完成，联邦政府只是负责协助并提供救灾物资与资金。对于发生的一般洪水灾害，各州政府均有相应的应急处理减灾计划，由各州自行处理。当洪水灾害超过州政府的处理能力时，由州政府向联邦应急管理局报告，联邦应急管理局立即派人到达现场调查，在向总统报告灾害情况的同时，应急管理局协调各部门做好进入灾区一切准备，一旦总统发出命令，联邦应急管理局根据联邦应急计划(Federal Response Plan)立即指挥各部门救灾。

联邦应急计划是美国联邦政府应付灾害的主要措施， 在该计划中，地方、州、联邦各级均有不同的分工和责任：

地方一级：市、镇长等负责建立地方紧急活动中心和与州长的联系。另设一名初期指挥官，负责初期的现场防汛指挥。

州一级：州长负责建立州紧急活动中心，发布州紧急事态公告，建立与联邦紧急事务管理局(FEMA)地方局局长的联系，提出发布总统公告请求等。同时，设州协调官协调全州的救灾活动和与联邦的联系。

联邦一级：联邦总统发布总统公告，任命联邦协调官。FEMA总局局长负责起草总统公告。FEMA地方局局长负责建立地区活动中心，派遣应急先遣队，并向FEMA总局局长汇报。联邦协调官负责现场救灾办公室的工作及联邦救灾活动的指挥。

三、美国防洪管理的特点

美国的防洪管理有以下二个主要特点：

（一）防洪管理的集权机制

联邦应急事务管理局是对所有自然灾害行使应急管理的权威机构，水灾管理是这个机构工作的重要方面，洪水保险计划、水灾预防、灾时救援及灾后重建的领导责任全部归属联邦应急管理局。

对联邦制的国家，联邦应急管理局对减灾管理是高度集权的，它依托国家洪水保险计划、灾时救援实施和复建贷款评估系统、独立灾害管理运行系统及对州和地方应急管理垂直领导的行政管理权，确立了实施减灾行为中联邦政府与地方政府的关系。联邦应急管理局在有洪水问题的州设置分支机构，领导地方的减灾工作，并负责提供经费，州及地方社区则根据当地实际，在国家减灾项目规定中选择适当的措施。在联邦应急管理局高度权威的领导下，国家洪水保险计划（NFIP）在上世纪80年代开始全面实施，并成为国家减灾的主要措施，也成为联邦应急管理局的主要工作。联邦应急管理局推动洪水保险各种举措的关键是：“除非进行洪泛区整治，否则在洪水风险区进行的任何建设将不能得到联邦援助。”NFIP涉及全国2 万多个社区，对社会、企业和家庭影响很大。NFIP的推行和灾时救援对国民卫队的调动以及为总统应急提供决策依据等涉及联邦各机构、州、县和社区的工作，加强了社会对联邦应急管理局权威性的理解。

（二）责任分担的制约机制

对于美国政体，联邦、州、县及地方政府对其相应的上级政府的支持和各级政府间的相互制约至关重要。美国的防洪政策赋予各级政府一定的权力并同时负有的责任。联邦政府负责洪水保险、土地利用规划、防洪工程和预警报系统；州政府则对州一级的防洪工程项目进行决策并加以实施，调整管辖范围内各自治体及地方的规划，并负责与联邦政府进行沟通；地方政府和社区有权选择适合自己特点的被称为“他们自己的措施”的防洪减灾措施，有权决定和监督本地所辖土地的开发利用，并有权申请州政府及联邦政府的财政与技术援助。在切实可行的联邦规划、政策和资金的支持下，上世纪八十年代以来，通过一系列减灾政策的实施，尤其是洪水保险、灾时救援，使人们切身感受到防洪减灾是联邦政府领导的。因此，到上世纪九十年代美国已基本构筑起防洪减灾行为指挥和决策的政府和社会的应急网络，以及为此服务的气象水文预报预警系统、数据采集和信息资源共享系统；洪水保险深入社区，在洪泛区甚至街区也有随处可购的洪水风险图和费率图。

四、几点启示

纵观美国防洪管理历史、现状和特点，在以下三个方面可以给我们一些启示：

（一）关于防洪策略

美国在对防洪的认识过程中，经过了各自独立的零散的防洪行为、“堤防万能”的治河防洪、多种工程集成“控制”洪水的防洪措施、工程与非工程措施并举的防洪策略、“给洪水以回旋空间”防洪理念的形成等阶段，有成功也有失败。每次大灾过后，美国人始终在寻找问题的症结所在。1993年中西部大洪水后，他们首先意识到了自己没有处理好经济发展与环境安全的关系。自此促使美国走上了一条从流域范围着手,重视多部门协作,追求生态环境与经济发展协调平衡的道路——实行更全面、更协调的措施保护并管理人与自然系统,以确保长期的经济运行与生态环境的可持续发展。

1998年长江特大洪水灾害后，我国科技界对其成因进行了广泛的讨论，人们普遍认为，人类对于自然的掠夺式的索取，必然受到自然界的加倍惩罚。这与美国1993年中西部大洪水后总结的教训一致，从理论上讲，未来我国的防洪策略应该调整到相同于美国的“人与自然相和谐”上来。然而我国面临的防洪任务比之美国要严峻得多：江河两岸经济相对发达,洪水高风险区的土地开发利用已成历史遗留的现实，大多数河道被堤防紧紧约束，如果单纯依靠工程措施去追求完全控制洪水以至达到战胜洪水的目的，可以说是不可能也是不切实际的。在这样特定的严峻环境下，如何顺应自然规律，研究制订符合社会经济规律的防洪方略，使洪灾损失降低到最低程度，不仅是摆在防汛部门更是全社会面前的重大课题。

（二）关于防洪管理

 对1993年美国密西西比河发生的历史罕见特大洪水，美国政府调研后的主要观点是：1)水灾是美国最严重的自然灾害，随着经济发展灾害损失还会继续上升；2)洪水不可能被人类所控制，但是可以通过有效措施减轻灾害；3)建立社会减灾行政管理体系和法律体系；4)合理确定防洪工程标准；5)洪水保险是国家防洪减灾的主要政策；6)洪水预警系统与应急反应系统实现集权管理；7)加强减灾指挥机构建设和重视地方政府作用等。由此全面推进了减灾行为的社会化—洪泛区管理。去年卡特丽娜飓风袭击新奥尔良后，美国各界展开了深入的讨论，认为任何水利工程都有风险，不管标准多高，都不可能万无一失，治水一定要高度关注风险。如果局部防洪工程标准提高，其效果可能是转嫁风险，也可能增大防洪系统的整体风险。

人与自然和谐与可持续发展，虽然是国际上洪水管理追求的共同目标，但是不同国家的国情不同，所选择的洪水管理的模式却有很大的差异。相比之下,尽管美国在防洪救灾技术和手段上比我国先进，但在防洪救灾组织上不及我国完善（美国各级抗洪抢险救灾组织是个松散体，联邦政府难以形成统一的指挥体系，不能在短时间内集中大量的人力、物力进行抢险救灾）。不过我国法制建设相对滞后，又无洪水保险传统和经验。基本国情决定了我们只能选择有风险的洪水管理模式，即在深入细致地把握我国各流域水系洪水风险特性与演变趋向的基础上，因地制宜，将工程与非工程措施有机地结合起来，以非工程措施来推动更加有利于全局与长远利益的工程措施，辅以风险分担与风险补偿政策，达到与洪水共存、最大限度地减少灾害损失的目的。

   （三）关于防洪机制

美国人在防洪减灾的历程中认识到，社会对灾害的承受力是通过基本政策做出的决策而获得的，而不是一个技术性的操作问题，具体操作不具备这种功效。无论是工程措施还是非工程措施对防御洪水、减轻灾害都是必须的，但任何手段不可能中止洪水灾害，人类可以企及的目标应是尽可能地减轻水灾风险，而决定各种减灾实际效益的措施主要在于社会对它的支持程度。基于这样的认识，美国在防洪减灾领域建立了联邦应急管理局及其行政体系—减灾管理的集权机制和减灾责任转移与分担—减灾责任分担的制约机制，并得到全社会的有效支持。

随着我国经济社会的快速发展，人民生活水平的不断提高，人们对洪水威胁更为敏感。但是，整个社会对水灾增加负有的责任却知之甚少。上世纪九十年代以来，频繁发生的水灾使人们认识到了水灾不仅具有自然属性，更具有社会属性。任何以防御自然洪水为主的工程和非工程措施的实施只有置于国民具有水灾意识，经济上负担水灾责任，行为服从有关法规制约的社会大环境之中，才能充分发挥社会效益和产生较大的经济效益。而营造这样的社会环境需要政策导向、法律保障和领导防洪减灾机构的高度权威性。相比而言，我们目前的防洪管理体制在行政与专业管理上形成的部门条块分割，削弱了一体化管理构架职能的发挥；在社会层面，由于长期以来实行的防洪管理机制，也使社会难以理解减灾责任分担的必要性。因此，在灾害防范上，政府首先作为社会公共物品的提供者，要提高重大自然灾害中应急管理水平，发挥更为积极的职责与作用。在国家政府作为后盾支撑的前提下，构建全社会统一的灾害管理、指挥、协调机制；地方政府则应在防汛抢险、重大自然灾害应急方案实施中发挥主导作用。