省人事厅副厅长、省编委办副主任 余良伍

2007年4月28日

我省的事业单位改革一直走在全国的前列，对事业单位分类改革的探索进行得比较早。根据中央关于事业单位改革的有关精神，2001年，我省在深入调研和充分论证的基础上，出台了《关于深化事业单位改革的意见》，确定了分类分级推进事业单位改革的原则，并进行了有效的探索和实践。深化事业单位改革，最基础的工作是要对事业单位进行合理的分类，这一点，从中央到地方，包括学术界都已达成共识。事业单位分类必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，合理界定现有事业单位的类别，为逐步建立健全基础优先、服务公平、区域均衡、门类齐全的公益服务体系和公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的事业单位管理体制和运行机制奠定良好基础，进一步规范、发展事业单位，促进社会公益事业健康发展。
     一、统一思想，进一步提高对事业单位分类的认识
     1、分类是促进政事分开、事企分开的必然要求。党的十六大明确提出“按照政事分开的原则，改革事业单位的管理体制”。对现有事业单位进行分类的重要目的，就是为了将那些行使行政管理职能本来应该是行政机关的监督管理类单位从事业单位序列中分离出去，促进政事分开；将那些从事生产经营活动本来应该是企业的中介服务类和生产经营类单位从事业单位序列中分离出去，促进事企分开。从而，有效地压缩事业单位的范围，使事业单位真正成为从事公益服务的主体。
     2、分类是为深化事业单位改革打基础。事业单位改革除了将监督管理类单位逐步转为行政机构并纳入公务员管理，将中介服务类和生产经营类单位转企改制外，对公益性事业单位也要不断地深化改革。一方面，真正从事公益服务的事业单位，是现有事业单位的大头，职工的人数占到80%以上。这些单位各自的职责任务不同，其运行机制、服务对象，以及内部实行的人事、分配等制度等也有很大的差异。另一方面，事业单位改革涉及机构、财政、人事、分配、社会保障等诸多方面，需要配套进行。由此就决定了对真正从事公益服务的事业单位，也要根据它们的特点划分为不同的具体类别。
     3、分类是事业单位改革实践经验的总结。近年来，我省各地进行的事业单位改革，都是在分类的基础上进行的。比如有的分三类，有的分四类，还有的具体分为五类。省属事业单位就是分为监督管理类、公益类（纯公益性和准公益性）、中介服务类和生产经营类等四大类五小类的，在此基础上稳步推进中介服务类和生产经营类的产权制度改革，对监督管理类和公益类事业单位进行机构改革，以及逐步建立科学规范的岗位管理和实现按贡献、按业绩、按责任大小计酬的分配制度等内部管理机制。目前，分类改革工作平稳顺利有序。因此，对事业单位实施分类，并在分类的基础上进行分类改革，是改革实践经验的总结，是行之有效的改革途径。
     二、严格标准，合理认定事业单位类别
     （一）要牢牢把握事业单位分类的原则。
     事业单位分类要坚持以下原则：
     一是要坚持依法分类的原则。行政管理职能的界定要严格按照法律法规和行政规章的规定，并结合深化行政体制改革和政府机构改革的要求进行，完全承担行政职能的，确定为监督管理类。
     二是要坚持政事分开、事企分离的原则。合理划分政府机关与事业单位、事业单位与企业的职能。将现由事业单位承担的行政职能划归行政机关，把行政机关一些技术性、辅助性、服务性职能交给事业单位；将现由事业单位承担的经营性职能予以剥离，交给企业或经整合组建新的企业。
     三是要坚持以功能确定类别的原则。对现有事业单位要根据其所承担的主要职能、市场化程度以及发展方向等综合因素，合理确定类别。
     四是要坚持有利于发展的原则。结合分类，调整归并和重组公益类事业单位，优化布局结构，发展完善公益服务体系。
     （二）要准确把握分类认定标准。
     各市、县（市、区）机构编制部门要根据修改完善后拟于近期下发的《浙江省事业单位分类工作指导意见》，并参考借鉴《省属事业单位分类实施意见》（浙编办[2003]21号），拟制本地区事业单位分类的具体标准。
     1、监督管理类。主要把握两条：一是从职能上把握，这类单位是依据法律、法规授权或依法接受委托，行使行政审批、行政许可、市场监管、执法监督以及公共事务管理等行政管理职能；二是从机构的管理和运行方式上把握，这类单位是参照行政机构的模式，其经费也是严格按照收支两条线管理的。
     这类单位今后的改革方向，一是将行政职能划归行政机关，单位根据实际或撤销或加以整合；二是要结合深化行政体制改革和政府机构改革，对完全行使行政职能，具备条件的逐步转为行政机构；三是对符合公务员法规定的，按参照公务员法管理的有关规定办理报批手续；四是转行政和参照有困难的，暂按监督类事业单位管理，以后逐步过渡。在经费管理上，参照行政机关的财政投入政策，对其中履行行政职能依法收取的规费等收入，实行“收支两条线”管理，各项经费由同级财政按履行职能的需要予以安排。在具体认定时，必须注重依据，从紧从严控制。
     2、社会公益类事业单位。这类单位指面向社会提供公益服务以及为政府行使职能提供支持保障的事业单位，不以赢利为目的。其内涵：①政府举办；②依法设立；③使用事业编制；④从事公益服务，不以赢利为目的。这类单位根据职责任务和市场化程度的不同，具体划分为纯公益性和准公益性两个小类。
     那么，如何区分纯公益和准公益呢，一是看其举办宗旨和业务范围，由政府确定并严格执行的，就属于纯公益性；虽由政府确定举办宗旨，但部分业务范围可由自身支配的属于准公益性。二是看其活动性质，主要从事关系国家安全、公共安全、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务，如义务教育、公共卫生、公共文化、基础（社会）科学研究、生态资源保护、水文气象监测等单位，属纯公益性；非义务教育（学前、成人、高等教育等）、非营利医疗卫生（医院、疗养保健院）等单位，属准公益性。三是看其市场化程度，不能社会化和市场化，不得开展经营活动，不得收取服务费用的，属纯公益性。在确保实现公益目标的前提下，可依法开展相关的经营活动，并收取费用的，属准公益性。四是看其经费保障程度，所需经费由财政保障的属纯公益性；经费由财政适当支持的，属准公益性。
     公益类事业单位其实就是通过改革后要保留并加以发展完善的单位，这部分单位，下一步要结合政府职能的转变和经济社会发展的需要，加强统筹规划，合理结构布局，优化资源配置；要按照公共财政的要求，加大财政投入力度，大力发展公益事业，完善公益服务体系；要建立事业单位绩效评价制度并严格考核，加大政府监管和社会监督力度，保证其公益目标的实现和服务质量的提高。
     3、中介服务类。这类单位主要是利用专门知识和技能,在经济社会活动中发挥服务、沟通、公证和一定的监督功能，实行有偿服务，承担相应法律和经济责任,并接受政府有关部门和服务对象监督。这类单位在管理模式上，依照章程或有关规则进行自我管理、自我约束；在运作方式上，依法通过资格认定，依据市场规则，建立自律性运行机制；在服务目的和服务行为上，以体现社会效益或社会价值，依据市场和物价有关规定收取相应费用。如项目评估、信息咨询服务等单位。
     4、生产经营类。这类单位直接面向市场从事生产、经营和开发性活动，所需经费按国家有关规定，依靠自身生产经营活动解决。如生产和技术开发单位、宾馆（饭店、招待所）、影剧院等。
     中介服务类和生产经营类单位，下一步的改革方向是逐步转企改制，依法进行企业注册，撤消事业单位建制，核销事业编制，退出事业单位管理序列。
     （三）要研究探索分类认定的有效办法。
     1、要摸清底数，研究共性问题。虽然事业单位分布在各个行业各个领域，承担的职责和运行机制也各不相同，但细究起来还是有章可循的。省属事业单位在具体认定类别前，对10个方面的问题提出了处理意见。一是关于稽查、监督以及其他行政支持类事业机构，如各执法队（办、局）等定为监督管理类。二是关于教育机构。可分为义务教育和非义务教育。凡根据国家法律规定承担义务教育的机构，如公办小学、中学，定为纯公益性事业单位；其他的如普通高校、职业技术学院（学校）、中等专业学校以及成人教育、学前教育等机构，均定为准公益事业单位。三是关于卫生、医疗机构。属于公共卫生范畴的，如疾病预防控制、血液管理等，定为纯公益事业单位；对非营利性的各医疗保健机构，如医院、疗养院、保健院等，考虑到这些单位具有一定的市场接轨能力和创收能力，定为准公益性事业单位。四是关于后勤服务机构。一般称后勤中心或物业管理中心,此类单位按照后勤服务社会化的要求应推向市场，实行有偿服务，拟确定为生产经营类。但在当前，此类单位承担的工作比较特殊，实现社会化服务的时机尚未成熟。因此，提出了对转企改制确有困难的，可给一个过渡期，暂定为准公益性质，待时机成熟后，再转为企业的意见。五是关于机关信息化建设机构。一般称信息中心，对完全为政府实现办公自动化，推行电子政务提供保障，不具备创收能力的，可定为纯公益类；对主要承担机关内部信息化工作，同时对外提供软件开发等服务工作，具有一定创收能力的，可将其市场化部分剥离后，定为纯公益类；确实难以剥离的，定为准公益类；对主要从事信息开发，面向社会提供信息咨询服务的，可定为中介服务类。六是关于各类培训机构。一般称培训中心或培训教育中心，对一些按国家要求，面向机关事业单位，为提高公务员、专业技术人员以及管理人员的素质，有计划、经常性开展培训工作,并严格按物价局制定的标准收费的单位，拟定为纯公益性质。这类单位要从紧从严掌握。对一些为本系统干部职工组织培训，又利用现有设施对外开展有偿服务的单位（对外称宾馆、饭店，并已办理工商登记），应当将有偿服务的部分剥离，转为企业。剥离后，如培训任务较重的，可保留一个精干的培训机构，核定少量的管理人员，定为准公益性质；如培训任务较轻的，不再设立专门培训机构，培训工作可委托相应机构承担或在相关机构挂牌，实行项目补偿制；不再承担培训任务的，现有培训机构予以撤销。七是关于各类报刊杂志单位。一般称杂志社或编辑部，鉴于这些单位主要生产精神文明产品，对经清理整顿后予以保留的党报党刊，应定为准公益性质。八是关于各类宾馆、饭店或招待所。从其职责任务和工作性质看，应定为生产经营类，并按照浙政发[2001]68号文件精神进行改制转为企业。但省里有少数宾馆、饭店承担着为省委、省政府的大型会议以及重要内外宾的特殊接待任务，这些单位的类别认定具有示范作用，明确将其定为生产经营类。其承担特殊接待任务所需经费，可实行定项补助；主要管理人员的有关待遇，可根据实际情况另作研究。九是关于事业集团。主要指报业集团、出版联合集团、广播电视集团。这些单位省委已明确为企业化管理的事业单位，其集团总部可定为准公益性质，其内部单位可分为公益性文化事业和经营性文化产业两大类。其中新闻媒体单位，要划分宣传业务和经营业务，实现宣传与经营两分开，宣传业务定为公益性，经营业务转为企业。出版单位，要分别情况进行认定：对科技、音乐、音像、美术、摄影等意识形态属性不是很强的出版单位，按照建立现代企业制度的要求，由事业转为企业；对意识形态属性较强的出版单位，如人民出版社，拟作为公益性事业单位予以保留。影视和娱乐节目制作、出版物发行、印刷等单位，定为生产经营类。要实行产权制度改革，推进股份制改造，建立现代企业制度。十是关于配备事业编制的社会团体，如协会、学会等。这些组织不能作为事业单位，不列入此次分类的范围，下步应按照社团组织改革的有关要求进行改革。上述共性问题处理意见，把大部分事业单位的类别确定好了，既避免了同一性质事业单位掌握尺度不一的问题，又提高了工作效率，大家在今后的分类工作中，可以参照执行。
     2、要全面解剖，逐层分析。在分类中，对具体某一事业单位的认定，要进行全面分析，综合平衡，一步一步地予以认定。第一步，要进行职能分解。对照建立机构时确定的职能和目前实际承担的职责任务，对事业单位的主要职能，予以分解细化。第二步，要对职能进行清理和整合。要逐条研究职能的性质和归属，明确哪些是该承担的，哪些是不该承担的。对事业单位同时具有多种不同性质职能的，要分清主次，提出职能调整和剥离本不属于该类单位职能的意见；对不同事业单位承担相同或相近的职能，要充分论证，提出进行整合的意见。第三步，要对经费情况进行分析。认定事业单位所承担的社会公益性、基础性业务项目的多少或可市场化的程度。第四步，要对机构进行调整和归类。通过职能的清理和整合、经费情况的分析，提出保留或归并、重组、撤销机构的意见。对保留和归并、重组后的事业单位，按照分类的依据，合理确定其类别。
     3、要规范程序，严格审批。要本着实事求是的原则，做好各部门和单位的思想工作，引导他们从大局出发，跳出部门利益的小圈子，防止就高不就低，硬往不属于本单位的类别上挤靠。在具体组织实施中，要在各主管部门对事业单位自我分类认定的基础上，根据各事业单位成立时所确定的职能、任务、经费来源等法定依据，结合当前的实际情况和未来的发展趋势，进行综合分析，并认真分解职能，判断性质，合理归类。最后以编委名义下文批复。
     （四）需要强调把握好的几个具体问题
     1、监督管理类事业单位的认定要从紧从严。要强调的是，监管类事业单位不能照搬硬套，完全搞上下对口。原因是有些省属监督管理类单位主要承担全省系统工作的规划、政策的制定以及协调和指导，与之对应的市县属单位却有可能主要承担技术性、服务性和事务性工作，属于公益类。
     2、垂直管理部门所属事业单位按分级管理原则由当地确定类别。由于这些事业单位根据国家要求，实行省以下垂直管理，但这些单位的经费管理仍然由地方负责。为了适应这种管理体制，使机构编制管理更加符合当地实际，对垂直管理系统事业单位的分类，由当地主管部门提出具体建议，同级机构编制部门负责审核并报同级编委审定。
     3、对达不成一致意见的情况要认真对待。一是要坚持以职能为主要依据认定类别的原则。对要求过高，明显无理的，要坚决把住底线，不能无原则地通融；二是要集体研究，层层把关，争取编委领导的支持。
     4、技术检验机构的认定要适应我省实际工作的需要，允许有一个过渡期。按照国际惯例，对照这些单位的职能和今后的发展方向，应定为中介服务类。鉴于我省质检市场目前的发育程度还不高，目前将其一步推向市场的时机还不成熟，宜暂时确定为公益类准公益性。待条件成熟或国家有新的政策规定后，再逐步改企转制。
     5、乡镇事业单位的类别认定，要结合乡镇机构改革进行。乡（镇）事业单位已按照浙委办〔2006〕56号文件精神进行改革，实行与乡（镇）党政机构设置统筹考虑，综合设置的，可由县级编委确定为社会公益类纯公益性事业单位。
     三、精心组织，确保全面完成事业单位分类工作
     一要加强领导，明确职责。要把科学分类作为事业单位改革的重要基础。按照统一领导，分级负责的原则，这次分类工作由省编办统一部署，并加强对各地的指导，各地要切实加强领导,成立工作班子，主要领导亲自挂帅，要明确任务,落实责任,由专人负责，与各有关部门协调配合,形成合力，确保分类工作顺利进行。二要精心组织，审慎操作。要深入调查研究，充分听取各方面意见，细致分析情况，认真解决实施过程中出现的问题。要积极稳妥，先易后难，分步推进。三要周密计划，按时完成。我省已被确定为全国事业单位分类工作试点省份，全面实施事业单位分类是中央对我省的要求。为切实完成试点工作，省里已把事业单位分类工作摆上重要议事日常，确定把分类工作作为我省今年的一项重点工作，任务很重，时间很紧，压力很大。各地务必认真对待，全力以赴，确保我省的事业单位分类工作，在年底前完成。